II SA/Bd 596/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lutego 2016, nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz S. C. kwotę 50 (pięćdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. S. C. – referent Zespołu do spraw Prewencji Posterunku Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] (skarżący), zwrócił się o przyznania pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], o powierzchni mieszkalnej [...] m2, w którym zamieszkał w dniu [...].2015r. wraz z żoną. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że nie korzystał z innych źródeł pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, nie zajmował mieszkania będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów albo innego mieszkania/domu, nie posiada też innego mieszkania/domu. Do wniosku dołączył umowę przedwstępną sprzedaży domu z [...] 2015 r. wraz z aneksem oraz akt notarialny z dnia [...] 2015 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił S. C. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu). W uzasadnieniu organ, przywoławszy treść art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stwierdził, że ze złożonej przez skarżącego dokumentacji wynika, iż jest on właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni użytkowej [...] m˛, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m˛, w którym zamieszkał [...] 2015 r., podczas gdy wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej złożył w dniu [...] 2016 r. Organ podkreślił, że do czasu zakupu domu skarżący korzystał z zastępczej formy pomocy, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził zatem, że na dzień złożenia wniosku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że pracownicy administracji Komendy Powiatowej Policji i działu finansów Komendy Wojewódzkiej Policji nie poinformowali go o sposobie uzyskania wnioskowanego dofinansowania, do wniosku dołączył wymagane dokumenty, do momentu kupna domu nie był właścicielem ani współwłaścicielem żadnego domu lub mieszkania, a nieruchomość nabył na podstawie preferencyjnej umowy kredytowej. W ocenie skarżącego organy Policji nie przyczyniły się w żaden sposób do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], Komendant Policji utrzymał w mocy powyższa decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego i przywołaniu treści art. 88, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 i § 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, organ odwoławczy stwierdził, że pomoc z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji nie jest przywilejem, lecz służy interesowi służby z uwagi na dyspozycyjność funkcjonariuszy; że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie lub dom w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej to cel przepisu został osiągnięty i nie powstaje prawo ani do lokalu, ani do pomocy finansowej. Na potwierdzenie słuszności powziętych wniosków, organ przywołał uchwały siedmiu Sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r. (I OPS 1/99) oraz z dnia 29 kwietnia 2009 r. (I OPS 7/08), a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt nabycia domu może powodować wygaśnięcie uprawnień funkcjonariusza do pomocy finansowej, jeżeli w następstwie tego nabycia dysponuje on odpowiednim lokalem w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wskazał, że nabyty przez skarżącego dom spełnia normy zaludnienia w rozumieniu rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, a w momencie kupna skarżący nie wniósł uwag co do stanu technicznego zakupionego domu. W ocenie organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co wynika z chronologii zdarzeń dotyczącej momentu zakupu domu, wydania nieruchomości w posiadanie i złożenia wniosku o pomoc finansową. Stwierdził podsumowująco, że pomoc finansowa nie jest uprawnieniem obligatoryjnym i nie można jej traktować jako rekompensatę za nieotrzymanie przydziału lokalu mieszkalnego ani bezzwrotnego świadczenia udzielonego przez państwo na spłatę wydatków związanych z nabyciem lokalu. S. C. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy finansowej, wobec faktu, że z wnioskiem o jej przyznanie wystąpił już po nabyciu nieruchomości, podczas gdy przepisy prawa nie określają terminu, w którym uprawniony może z takim wnioskiem wystąpić. W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności faktyczne, w jakich złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, wskazując, że przedmiotową nieruchomość nabył dzięki zawarciu umowy kredytu hipotecznego na okres 30 lat, że dokumentację związaną z zakupem domu przedstawił w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oraz że pobierał do momentu kupna pomoc finansową za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że dom zakupiony został w stanie surowym zamkniętym bezpośrednio nienadającym się od razu do zamieszkania, a składając po zakupie wniosek o przyznanie pomocy został poinformowany, iż nie ma to sensu, ponieważ wniosek winno złożyć się przed zakupem domu. Podniósł, że pracownicy zarówno Komendy Powiatowej, jak i Wojewódzkiej Policji mieli świadomość, że skarżący ubiega się o kredyt na zakup domu, i mimo to nie został poinformowany o tym, by od razu złożył wniosek o dofinansowanie. Powyższe w jego ocenie świadczy o naruszeniu art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że poniósł on negatywne skutki związane z działaniem organu administracji. Skarżący podniósł, że organ nie zweryfikował, czy nabyty dom nadawał się do zamieszkania w momencie kupna, podczas gdy jego stan wymagał dużego nakładu finansowego i pracy, by można było w nim zamieszkać – powyższe świadczy o tym, iż w momencie składania wniosku funkcjonariusz nie miał spełnionych potrzeb mieszkaniowych. Stwierdził, że skoro w § 3 rozporządzenia MSWiA z 2001 r. ustawodawca wymienia wyciąg z księgi wieczystej i umowę kupna lokalu, to przewidział on możliwość przyznania pomocy finansowej na lokal już zakupiony. Skarżący podkreślił, że nie otrzymał w drodze decyzji administracyjnej żadnego lokalu mieszkalnego oraz że fakt nabycia lokalu mieszkalnego, nawet gdy przed nabyciem wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania pomocy, może ale nie musi, być powodem wygaśnięcia uprawnień związanych z pomocą finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem decyzje organów administracji obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Komendanta Policji z dnia [...] 2016 r. utrzymująca w mocy uprzednią decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...], którą organ I instancji odmówił skarżącemu policjantowi przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Argumentację powyższego organy obu instancji oparły o twierdzenie, iż okoliczność nabycia przedmiotowej nieruchomości przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej wyklucza możliwość przyznania przedmiotowej pomocy. Stanowisko to kontestuje skarżący, podnosząc, że nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz że zaistniała sytuacja jest skutkiem zaniedbań pracowników organów obu instancji w zakresie informowania go właściwej procedurze składania przedmiotowego wniosku. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm. – dalej: "u.p.") oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 864 – dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei art. 94 ust. 1 ustawy stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2 u.p.). Kształt wniosku o przyznanie pomocy finansowej z art. 94 ust. 1 u.p. reguluje § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, stanowiąc, że do wniosku (którego wzór określa załącznik do rozporządzenia zgodnie z §3 ust. 1 zdanie drugie) dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy, skarżący kupił nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na mocy umowy sprzedaży – aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z [...] 2015 r. (k. 4-8 akt adm.), poprzedzonej umową przedwstępną z [...] 2015 r. (k. 2 akt adm.). Wniosek w sprawie przyznania przedmiotowej pomocy finansowej skarżący wystosował zaś w dniu [...] 2016 r., co w ocenie organów obu instancji wyklucza możliwość przyznania wnioskowanej pomocy z tej racji, iż w momencie złożenia wniosku skarżący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w lokalu spełniającym kryteria norm określone w rozporządzeniu. Stanowisko organów nie znajduje, w ocenie Sądu, potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym a nadto oparte jest na błędnej wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, iż ratio legis szczególnej pomocy w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji wynika z art. 88 ust. 1 u.p., który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień przysługujących z mocy przepisów odrębnych. Pomoc ta została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia funkcjonariuszowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r., sygn. 1/00, dostępny na stronie ipo.trybunal.gov.pl). Uprawnienie do otrzymania pomocy, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.p. może zostać zrealizowane w razie zaistnienia sytuacji opisanej w dyspozycji przywołanego przepisu, tj. pomoc ta przysługuje policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkaniowego na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis art. 94 ust. 1 u.p. pozostaje w ścisłym związku z art. 95 u.p., zawierającym katalog przesłanek negatywnych dla m.in. przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Jedną z tych przesłanek jest określona w art. 95 ust. 1 pkt 2 u.p. sytuacja posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Sąd w składzie orzekającym popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącej co prawda przepisów ustawy o Służbie Więziennej, ale znajdującej odniesienie również do przepisów ustawy do Policji (co potwierdził NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 743/09, dostępny jak wskazano wcześniej). Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanej uchwale sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia ma decydujące znaczenie w kontekście możliwości pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku. Zdaniem NSA przedmiotowa pomoc nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, przy czym chodzi tu o dom (lokal) nadający się do zamieszkania, ponieważ trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie, czy w stanie surowym. Ocenie organu w związku z powyższym podlega, czy ubiegający się o przyznanie pomocy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, przy czym ocena ta powinna uwzględniać stan faktyczny na dzień wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy (moment złożenia wniosku). Nadto każdy wniosek policjanta wszczyna indywidualną sprawę, wymagającą szczegółowego i wnikliwego rozważenia jej indywidualnych okoliczności faktycznych. Niedopuszczalne jest rozstrzygnie indywidualnej sprawy z ograniczeniem się do ogólnikowych założeń, takich jak to, że w każdej sytuacji gdy policjant złoży wniosek o przyznanie wnioskowanej pomocy już po nabyciu czy nawet zamieszkaniu w zakupionym lokalu mieszkalnym/domu jednorodzinnym, traci uprawnienie przyznania tej pomocy. Do takiego wniosku nie daje bowiem podstaw wykładnia systemowa ani celowościowa, a także gramatyczna powołanych przepisów ustawy o Policji. Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wskazuje na to, by dokonały one ustaleń chociażby w zakresie możliwości zamieszkania skarżącego w zakupionym domu. Brak analizy okoliczności i motywów działań skarżącego koniecznych z uwagi na chęć skorzystania z kredytu na preferencyjnych zasadach, która była ograniczona czasowo. Brak także jakiejkolwiek refleksji co do sekwencji zdarzeń i długości okresu jaki upłynął od daty zawarcia umowy nabycia domu i zamieszkania w nim do złożenia wniosku. Organy ograniczyły się za to do prostego porównania daty złożenia wniosku o przyznanie pomocy i daty zawarcia umowy sprzedaży (podpisania aktu notarialnego) przedmiotowej nieruchomości, na podstawie tej konstatując, iż okoliczność zakupu nieruchomości przed złożeniem wniosku automatycznie niweczy prawo do uzyskania pomocy finansowej na nabycie domu, utożsamiając jednocześnie w rozpatrywanym przypadku okoliczność dokonania czynności prawnej w zakresie objęcia własności nad przedmiotową nieruchomością z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych funkcjonariusza. Organy przywołały co prawda oświadczenie skarżącego zawarte we wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy, iż od dnia [...] 2015 r. zamieszkuje on w kupionym budynku, nie wzięły jednak pod uwagę, iż przedmiotowy budynek sprzedany został w stanie surowym zamkniętym, o czym świadczy opis wymienionej w § 2 umowy sprzedaży faktury dotyczącej sprzedaży domu mieszkalnego z dnia [...] 2015 r (k. 5 akt adm). Organ winien zatem powziąć uzasadnione wątpliwości co do faktycznej możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w budynku nabytym, co podniósł też skarżący, w stanie deweloperskim. Brak jest za to w aktach sprawy śladów jakiejkolwiek aktywności organów w kwestii wyjaśnienia powyższej, mającej decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie, okoliczności. Zauważyć przyjdzie, iż w uzasadnieniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji przytoczył twierdzenia zasługujące co do zasady na aprobatę i znajdujące oparcie w orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy w sposób niewłaściwy odniósł jednak wyartykułowane przez siebie, słuszne, jak podkreślono, tezy do stanu faktycznego zastanego w sprawie, uznając de facto apriorycznie, iż skarżący w momencie składania wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z tego tylko tytułu, iż nabył on nieruchomość zabudowaną budynkiem jednorodzinnym. Jak stwierdził w uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, "nabycie" należy pojmować w znaczeniu materialnym i ma ono oznaczać faktyczną możliwość zaspokojenia prze policjanta potrzeby mieszkaniowej. Okoliczności tej organy obu instancji nie zbadały w sposób wszechstronny i wymagany przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Powyższe koresponduje z przywoływanym przez obie strony stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanej uchwale, potwierdzonym w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., o sygn. I OSK 222/10, iż fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, ale nie wyklucza tego uprawnienia w sposób automatyczny. Istotne będzie tutaj ustalenie w zakresie faktycznego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy. Ustalenia organów w tym zakresie są zaś w ocenie Sądu niewystarczające dla powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia go poprzedzającego, odmawiających skarżącemu przedmiotowej pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd zważył, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 94 i 95 u.p. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wytyczne co do prowadzonego ponownie postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.