II SA/Bd 598/10

Dnia 24 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wymierzył J. B. karę w wysokości 75.000 zł, z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania lokalu małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, usytuowanego w budynku mieszkalno – usługowym przy ul. S. [...] w I. Opłatę naliczono wg wzoru 10 x (S) x (K) x (W), gdzie pierwsza wartość stanowi współczynnik, wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego; "S" określa stawkę opłaty (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego); "K" jest współczynnikiem kategorii obiektu budowlanego – kategoria XVII, o której mowa w załączniku do Prawa budowlanego, "W" natomiast określa współczynnik wielkości obiektu budowlanego – współczynnik 1 (kubatura 1.119,6m³), co również wynika z załącznika do Prawa Budowlanego. Zgodnie z wyżej podanym wzorem opłatę naliczono wg równania: 10X500złx15x1, co dało kwotę 75 tys. zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji J. B. decyzją Starosty I. z dnia [...] (Nr [...], znak: [...]), uzyskała pozwolenie na budowę polegającą na zmianie sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno – usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową. Inspektor zauważył, że jak wykazała przeprowadzona w dniu [...] kontrola, J. B. przystąpiła do użytkowania lokalu o którym mowa, jako pizzerii "P.", mimo iż nie wystąpiła o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. B., reprezentowana przez pełnomocnika. Pełnomocnik podniósł, iż w przedmiotowym przypadku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno – usługowym z lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, przy czym budynek, o którym mowa jest budynkiem już istniejącym, a nie nowo powstałym. Pełnomocnik podniósł, iż zmiana sposobu użytkowania wymagała jedynie uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, co zostało dokonane, z uwagi natomiast na zabytkowy charakter budynku prace remontowe wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która została udzielona. Tym samym, jak zauważył pełnomocnik, rozstrzygnięcie zmiany korzystania z lokalu zawarte zostało w decyzji, o której mowa. Starosta, jak wskazał pełnomocnik, nie miał podstaw prawnych do nakładania na J. B. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pełnomocnik podniósł, iż w świetle art. 54 Prawa budowlanego, naruszenie, którego w opinii organu dopuściła się skarżąca, stanowi iż użytkowanie obiektu budowlanego, wzniesienie którego wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę, nastąpić może po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, obowiązek ten nie dotyczy natomiast przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został wyremontowany lub przebudowany. Pełnomocnik zauważył ponadto, iż organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy twierdząc, iż lokal, o którym mowa użytkowany był już w dniu dokonanej kontroli, co, jak zauważył pełnomocnik, nie poparte zostało żadnymi dowodami na obecność w miejscu, o którym mowa, klienteli i świadczenia usług gastronomicznych. Pełnomocnik wreszcie zwrócił uwagę na fakt błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości nałożonej kary, organ bowiem mylnie dokonał zaliczenia budynku, o którym mowa do kategorii XVII, ustalając tym samym współczynnik kategorii obiektu budowlanego "K" jako 15, gdy tymczasem budynek ów zaliczony winien być do kategorii XIII, wobec czego współczynnik "K" wynosi 4. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał ustalenia PINB w kwestii sposobu wyliczenia i wysokości nałożonej na inwestorkę kary, za nietrafne uznając wskazane w zażaleniu argumenty. WINB nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika odwołującej się, że po zakończeniu robót budowlanych lokal gastronomiczny nie wymagał pozwolenia na budowę, gdyż – jak wskazał organ odwoławczy – obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie została w żaden sposób zakwestionowana przez inwestora. Organ zwrócił ponadto uwagę na to, że prawidłowo określona została kategoria obiektu – XVII, nie było bowiem podstawy do przyjmowania współczynnika kategorii XIII. Organ podkreślił, iż trudno wyobrazić sobie, aby lokal gastronomiczny użytkowany mógł być bez stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor za prawidłowo sporządzoną uznał również dokonaną przez organ pierwszej instancji dokumentację, poświadczającą, iż obiekt, o którym mowa w istocie jest użytkowany jako lokal gastronomiczny Postanowienie organu drugiej instancji stało się przedmiotem skargi złożonej przez J. B., reprezentowaną przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucono organom obu instancji naruszenie prawa materialnego (art. 55 pkt 1, art. 71 pkt 1 ust 2 i pkt 6, art. 54, art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego), a także procesowego (art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7 k.p.a.). Pełnomocnik skarżącej ponownie podkreślił, iż budynek będący przedmiotem sporu jest budynkiem już istniejącym, nie jest natomiast budynkiem nowopowstałym), ponownie wskazując, iż w przedmiotowej sprawie na inwestorze ciążył jedynie obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, co skarżąca uczyniła. Zauważyć należy, iż treść skargi stanowi w istocie powtórzenie argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż błędna, w jego i skarżącej przekonaniu, kwalifikacja współczynnika kategorii wynika z błędnej interpretacji art. 59f pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Jak wynika ze skargi, stosując bowiem wyżej wskazany artykuł, organ winien wziąć pod uwagę cały budynek mieszczący się przy ul. Solankowej 8 w Inowrocławiu, a nie tylko należący do skarżącej lokal usługowy, będący częścią tego budynku i zaliczyć go do kategorii XIII (pozostałe budynki mieszkalne). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w treści zakwestionowanej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w niej stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca użytkowała lokal w dniu19 lutego 2010 r. Poczynienie rozważań materialnoprawnych możliwe jest bowiem na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Sąd podziela pogląd orzekających w sprawie organów, iż lokal był użytkowany. Świadczy o tym załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna, w tym wywieszka określająca godziny otwarcia lokalu i wygląd lokalu. Nie można odmówić dania wiary licznym wpisom internetowym, jakkolwiek anonimowych świadczących o tym, że lokal jest użytkowany. Bezsprzecznie zatem należy uznać, że lokal jest użytkowany. Skarga w tej części jest niezasadna. Jak podniesiono uchwale NSA z 29 listopada 1999 r. sygn FPK 3/99 w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalone jest - jak się zdaje - stanowisko, że przy wszelkiej interpretacji przepisów prawa (podatkowego), próbach odkodowania zawartych w nich norm prawnych należy posługiwać się przede wszystkim wykładnią językową, a wykładnia systemowa czy celowościowa może mieć jedynie następcze, pomocnicze znaczenie. Odwoływanie się zaś do języka prawniczego (języka, którym posługuje się nauka prawa) może być skuteczne jedynie przy powszechnej zgodności poglądów w danej kwestii (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1759/92, POP 1995, nr 2, poz. 44; wyrok SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 39/93, OSP 1994, nr 11, poz. 121 czy wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 592/94, POP 1998, nr 5, poz. 189). W uchwale NSA z 14 grudnia 2000 r. FPS 6/00 (System Informacji Prawnej Lex nr 40270) wskazano, że wykładnia sądowa, mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rozstrzygnięcia opartego na takim rozumieniu prawa, które zapewnia jego spójność, usuwając sprzeczności i uzupełniając luki prawne. Nie powinna natomiast prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z wyraźnie wyrażoną wolą ustawodawcy, którą przełożono na język normy prawnej z niedostateczną precyzją. W tejże uchwale wskazano na pewną metodykę postępowania przy interpretacji tekstu prawnego wskazując, że - należy najpierw ustalić, czy dany wyraz (zwrot) budzący wątpliwości interpretatora nie ma definicji legalnej w akcie prawnym, w którym się znajduje, chyba że w tekście danej ustawy jest wyraźne odesłanie do innej ustawy; - w razie braku definicji legalnej należy podjąć działania mające na celu ustalenie, czy budzący wątpliwości zwrot ma swoje znaczenie powszechnie ustalone w języku prawniczym (języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego) danej gałęzi prawa; - w następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego. - dopiero po wyczerpaniu reguł językowych może nastąpić stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych (np. wykładni systemowej i celowościowej prawa podatkowego), nakazujących wybrać - spośród dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego znaczeń tekstu prawnego - takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w przyjmowanym systemie wartości. Powyższe wskazówki należy mieć na uwadze przy interpretacji przepisów leżących w podstawie prawnej decyzji. Decyzją z dnia [...] Starosta I. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi J. B. na zmianę sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno – usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacja gazową, ul. S. [...] w I., działka [...]. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W decyzji tej nałożono na inwestora m.in. zobowiązanie uzyskania zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Tego rodzaju warunek może mieć podstawę prawną w art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby, m.in. zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55. Art. 54 Prawa budowlanego przewiduje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy źródłem nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może być obowiązek uzyskania takiego pozwolenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, czy taki obowiązek może być samoistnym źródłem egzekwowania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących przepisów, obecnie w pozwoleniu na budowę zamieszcza się "informację". Informacja to tyle, co przekazanie czegoś do wiadomości. Tego rodzaju "informacja" nie ma charakteru konstytutywnego i nie może rodzić zobowiązania po stronie odbiorcy decyzji. Informuje go jedynie o tym, że gdy wystąpią określone warunki (z art. 54 i 55 Prawa budowlanego), to ma postąpić w określony sposób. Sąd nie podziela w tym zakresie poglądu organu II instancji, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym punkcie należy zwrócić uwagę na istotna zmianę treści art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego dokonaną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Przed dniem 31 maja 2004 r. przepis ten przewidywał możliwość nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. Również w Prawie budowlanym z 1974 r. (ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 2000 r. – art. 42 ust. 2) można było nałożyć obowiązek uzyskania zezwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo innymi względami interesu społecznego. Obecnie takich uregulowań nie ma. Z poprzednich uregulowań można było wyciągnąć wniosek, że zamieszczenie w pozwoleniu na budowę wzmianki o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie rodziło obowiązek i zobowiązanie po stronie inwestora uzyskanie takiego pozwolenia. Obecnie przepisy nie odwołują się do kwestii bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Po wskazanej dacie organ w decyzji o pozwoleniu na budowę w razie potrzeby zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55. Być może trudne jest do przyjęcia, że – jak pisze organ drugiej instancji – aby lokal gastronomiczny, zatrudniający pracowników produkujących posiłki i obsługujących klientów w nim przebywających, mógł być użytkowany bez stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu, jednakże stwierdzenie to musi być poparte konkretnymi przepisami, których interpretacja nie budzi wątpliwości. Stwierdzenie, że obiekt ma charakter zabytkowy nie wynika z żadnego dokumentu, w tym pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę musiałoby zapaść w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, a z pozwolenia nie wynika, aby te czynności były podejmowane. Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W dalszej kolejności zachodzi pytanie, jakie to są warunki wynikające z tych przepisów. Art. 54 mówi o użytkowaniu obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Art. 55 mówi także o wzniesieniu obiektu budowlanego na którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Oba przepisy mówią o "wzniesieniu obiektu budowlanego". W dalszej kolejności należy ustalić, co należy rozumieć pod tym pojęciem. W prawie budowlanym nie ma legalnej definicji "wzniesienia". W tej sytuacji obowiązują ogólne reguły języka potocznego i przyjęty sens słów. "Wzniesienie" to innymi słowy "zbudowane", "postawione", "wybudowano coś dużego". Jeśli chodzi o pojęcie obiektu budowlanego, to należy odwołać się do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany to: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury (legalna definicja obiektu budowlanego). Określenie zawarte w art. 54 i 55 Prawa budowlanego należy zatem odczytać w ten sposób, że chodzi o zbudowanie, postawienie budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zbudowanie budowli stanowiącej całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury), zbudowanie obiektu małej architektury. Skarżący podnosi trafnie, że mamy do czynienia z budynkiem już istniejącym, a nie budynkiem nowo powstałym. W żadnej części nie zmieniły się wymiary budynku, dokonano jedynie zmiany sposobu korzystania z lokalu. Nie mamy do czynienia ze wznoszeniem nowego obiektu. Przyjęcie natomiast założenia, że każda decyzja o pozwoleniu na budowę jest równoznaczna ze wznoszeniem obiektu budowlanego kłóci się z gramatyczną wykładnią przepisów art. 54 i 55. Interpretacja prawa nie może zmierzać do powstania nowej normy prawa gdyż zarówno organy administracji jak i sądy nie są uprawnione do tworzenia prawa. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału władz. Organ nadzoru architektoniczno – budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wskazał kategorii obiektu, co świadczy, że te roboty budowlane nie potraktował jako wzniesienia obiektu budowlanego, gdyż w przeciwnym razie wskazałby na kategorię budynku. W obecnym stanie prawnym obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został wyremontowany, czy też przebudowany, nawet wówczas, gdy dokonanie takich prac wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (Prawo budowlane Komentarz pod redakcją H. Kisilowskiej, Warszawa 2008 LexisNexis, podobnie NSA w wyroku z 6 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 1441/05, Lex nr 211559). Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, leżący w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, przewiduje obowiązek wymierzenia kary pod warunkami: - przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. O ile pierwszy warunek został spełniony, to w zakresie drugiego warunku organ nie udowodnił, jaki obiekt budowlany został wzniesiony. Przy wymierzaniu kar administracyjnych nie wydaje się możliwa szeroka interpretacja "wzniesienia" obiektu budowlanego. Zresztą organ sam przyznaje, że lokal gastronomiczny jest częścią obiektu budowlanego. Interpretacja "znamion’ kar administracyjnych musi podlegać ścisłej interpretacji. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.