II SA/Bd 6/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej T. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2024 r., nr [...], znak: [...] WK, Prezydent M. B., działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 2a, 9 art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 572), po rozpatrzeniu wniosku K. o., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z przebudową budynku hotelowego, z przerwaną budową na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w obr. 219 w rejonie ulicy [...] oraz ul. [...] w B.. W odwołaniu od tej decyzji T. N. zarzuciła: 1. błędne przyjęcie przedmiotu decyzji jako zmiany sposobu użytkowania z przebudową budynku hotelowego z przerwaną budową na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi wraz z infrastrukturą techniczną, albowiem budynek będący przedmiotem wniosku jest w stanie surowym zamkniętym. Nigdy nie był użytkowany jako hotel, stanowi pustą, zamkniętą skorupę słupowo-ryglową, osłoniętą ścianami i dachem. Inwestor zakupił szkielet słupowo-ryglowy, jako pozostałość po będącej w budowie w latach 60-tych bazie [...]-u. Następnie, tj. w 2010 r. uzyskał pozwolenie na budowę hotelu. Decyzja jednak wygasła, bowiem w okresie jej ważności, nie wykonał żadnych robót budowlanych; 2. błąd wobec niedoprecyzowania we wniosku jak i w treści decyzji rodzaju planowanych usług. Brak w aktach sprawy analizy rodzaju planowanych usług, spowodował np. brak możliwości weryfikacji wskaźników wymaganych ilości miejsc postojowych oraz możliwość zweryfikowania przez strony, potencjalnej uciążliwości planowanych usług; 3. niedopuszczalną rozbieżność pomiędzy załącznikiem graficznym decyzji, a treścią decyzji. Na załączniku graficznym do decyzji, inwestycją objęto - działki o nr ewid.: 31/8, 31/10, 31/17, 32/10, 32/13, 32/15 w obr. 219, a w treści decyzji - działki o nr ewid.: 30/4, 31/8, 31/10, 31/17, 32/10, 32/13, 32/15 w obr. 219. W treści decyzji dodano działkę o nr ewid.[...], której nie objęto zakresem opracowania na załączniku graficznym. Skutkiem tego, wyeliminowano świadomie bądź nieświadomie, jako strony postępowania, właścicieli działek nr [...] w obr. 219. Przywołując w treści decyzji działkę o nr [...], należało zakres stron postępowania rozszerzyć o właścicieli działek 30/2, 30/7, 29/1 w obr. 219, jako bezpośrednio sąsiadujących z projektowaną inwestycją; 4. nieprawidłowe odrzucenie wniosku współwłaścicielki działek o nr ewid.[...] i 30/7 o uznanie za stronę, jako konsekwencja błędu wykazanego w pkt 3. Skoro w analizie organ rozpatruje skomunikowanie wnioskowanego terenu przez działkę o nr [...], teren tej działki winien być wykazany jako część terenu objętego decyzją. Zrobiono to tylko w treści decyzji, pomijając załącznik graficzny. Stąd błąd w pominięciu ww. stron postępowania; 5. błędne wskazanie w pkt 2.3b) decyzji, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], ponieważ dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] jest w istniejącym stanie faktycznym jedynie pośredni, bowiem teren będący w gestii inwestora odcięty jest od ul. [...] dwustronnym torowiskiem tramwajowym, bez możliwości przejścia, bądź przejazdu. Wykonanie przejazdu przez torowisko nie zostało zaakceptowane przez zarządcę drogi tj. ZDMiKP; 6. Z zapisów dotyczących skomunikowania terenu inwestycji, zdaniem odwołującej wynika, że Prezydent M. B. nie znajduje satysfakcjonującego zarówno inwestora, jak i mieszkańców tego rejonu rozwiązania w tym zakresie. Pokazana na załączniku graficznym możliwość jedynego realnego skomunikowania przedmiotowego terenu z ulicą L., poprzez planowaną drogę serwisową biegnącą wzdłuż posesji inwestora, na marginesie, przebiegającą przez działkę nieobjętą decyzją, nie została zapisana restrykcyjnie w decyzji jako warunek uzyskania pozwolenia na budowę, czyli nie wskazano, że jest to jedyna możliwość skomunikowania terenu inwestycji. Opcja drogi serwisowej na załączniku graficznym do decyzji jest jedynie zasugerowana, prowadzi donikąd, nie jest poparta żadną koncepcją docelowego połączenia z ul. [...]. Pozostałe opcje skomunikowania terenu inwestycji wskazane w decyzji, tj. w kierunku ul. [...] - sięgacza drogowego i ul. [...] - sięgacza drogowego, są w praktyce nierealne, bowiem ich przystosowanie do obsługi tak dużej inwestycji, wiązałoby się z koniecznością wykupu części działek od osób prywatnych. Ulice te nie spełniają parametrów pozwalających na obsługę tak dużej funkcji jak 5-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w dodatku niedookreślonymi. Nie bez znaczenia jest też fakt, że obecnie na nienormatywnym skrzyżowaniu gruntowych ulic: H. i W., samochody ciężarowe obsługujące samowolną budowę domniemanego "hotelu", kilkakrotnie wobec zbyt wąskiego skrzyżowania, dewastowały ogrodzenia prywatnych posesji. Z kolei ulica [...] jest tak wąska, że nie przeniesie w obecnej formie żadnego dodatkowego obciążenia komunikacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2024 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż budynek hotelu z przerwaną budową, będący przedmiotem wniosku, zgodnie z pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. B., [...] z dnia [...].02.2023r., był budowany zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją nr [...] Prezydenta M. B. z dnia [...].03.2010 r. (znak WAB.II.7353-69/10). Roboty budowlane były prowadzone do czasu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu (realizowanego w oparciu o istniejące budynki w stanie "surowym otwartym") z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji [...], kanalizacji deszczowej, elektrycznej zasilania, oświetlenia terenu i monitoringu oraz budowę dróg wewnętrznych. Decyzja Prezydenta B. stwierdzająca wygaśnięcie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...].03.2019r. (znak WAB.II.6740.192.2019.MJS). W przywołanym powyżej piśmie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. B., nie stwierdzono również, by roboty budowlane, wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę lub ich zgłoszenia, związane z inwestycją, były prowadzone po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Kolegium, podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń w istniejącym obiekcie budowlanym, jaki stanowi budynek hotelu z przerwaną budową, wymaga zmiany sposobu jego użytkowania. Biorąc pod uwagę definicję pojęcia "budowy" na gruncie prawa budowlanego twierdzenie, że w niniejszej sprawie następuje budowa przedmiotowego budynku jest nieuprawnione. Odnosząc się do niedoprecyzowania w treści decyzji rodzaju planowanych usług Kolegium wyjaśniło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy, dopuszczając lokale usługowe w budynku wielorodzinnym - nie narzuca ich rodzaju, a wyniki analizy wykazują istnienie funkcji usługowych nieuciążliwych, które również powinny być realizowane zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Rodzaj usług w poszczególnych lokalach usługowych w projektowanym budynku wielorodzinnym będzie określał inwestor na etapie pozyskiwania pozwolenia na budowę. Ilość miejsc parkingowych dla lokali usługowych określono na 1 miejsce postojowe na 100 m˛ powierzchni użytkowej usług, co jest wartością wystarczającą dla zapewnienia miejsc postojowych dla każdego lokalu usługowego. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności pomiędzy załącznikiem graficznym do decyzji (załącznik nr [...]), a treścią decyzji, dotyczącą braku w załączniku graficznym objęcia terenem inwestycji działki nr [...] w obr. 219, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z wymienionym powyżej załącznikiem nr [...], fragment działki nr ewid.[...] w obr. 219 jest najbardziej wysuniętą w kierunku północnym częścią wskazanego przez inwestora terenu inwestycji. Zostało to odzwierciedlone zarówno w złożonym przez inwestora wniosku, jak również w jego uzupełnieniu, a także na załączniku graficznym - nr [...] do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do odrzucenia wniosku o uznanie za stronę współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...], 30/7 w obr. 219, organ I instancji uzasadnił w sposób wyczerpujący swoje stanowisko w odpowiedzi do T. R. z dnia [...].07.2024r. Ustalenie stron w niniejszym postępowaniu nastąpiło w oparciu o przepis art. 28 kpa, biorąc pod uwagę wyłącznie interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Odpowiadając na zarzut błędnego wskazania w decyzji, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] organ odwoławczy wyjaśnił, iż wskazany teren inwestycji graniczy bezpośrednio z pasem drogowym ul. [...], zlokalizowanym na dz. nr ewid.[...], 32/14, 31/16, 29/3 w obr. 219. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej będzie wiązało się z koniecznością przebudowy drogi zgodnie z art. 16 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320). K. będzie zawarcie umowy z ZDMiKP, określającej szczegółowy zakres i warunki przebudowy drogi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących obsługi komunikacyjnej terenu wskazanego przez inwestora organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest budowa (przebudowa, rozbudowa) układu dróg bezpośrednio obsługujących wskazany teren. Decyzja nie rozwiązuje także poprawy ich parametrów, zgodnie z życzeniami korzystających z nich mieszkańców. W decyzji określono dostępność wnioskowanego terenu do dróg publicznych, przy warunku, że zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej będzie wiązało się z koniecznością przebudowy drogi - zgodnie z art. 16 ustawy z dnia [...] marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320), przy czym konieczne będzie zawarcie umowy z ZDMiKP, określającej szczegółowy zakres i warunki przebudowy drogi. Wyegzekwowanie spełnienia ww. obowiązku przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie nie leży w gestii organu. Przyjęte wskaźniki miejsc parkingowych, wobec braku przepisów precyzujących zasady ich przyjmowania, ustalono biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo węzła komunikacyjnego Dworzec Wschód, z którego mogą korzystać przyszli użytkownicy lokali zlokalizowanych w przedmiotowej inwestycji. W skardze do Sądu T. N. zwróciła uwagę, że w dacie obecnej skargi, inwestycję ocenia się jako będącą na etapie wykończeniowym, przy czym budynek nie jest jak dotąd użytkowany. W wydanej decyzji organ przyjął istniejący budynek w stanie surowym, jako podstawę do zmiany sposobu użytkowania z przebudową budynku hotelowego z przerwaną budową na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi. Inwestor kilkanaście lat temu uzyskał decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2010r. udzielającą pozwolenia na budowę hotelu (realizowanego w oparciu o istniejące budynki w stanie "surowym") z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektrycznej i monitoringu oraz budowę dróg wewnętrznych, chodników, parkingów i zieleni na nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. 30/4, 31/8, 31/10, 2/10, 32/13, 32/15, obr. 219 pomiędzy ulicami Weteranów, Maratońską i Lewińskiego w B.. Budowę przedmiotowego hotelu rozpoczęto jednak dopiero w 2017 r., tj. w czasie, gdy ww. decyzja o pozwoleniu na budowę straciła już swoją ważność, czyli nie znajdowała się w obrocie prawnym, skutkiem niepodjęcia jakichkolwiek robót budowlanych w okresie 3 lat od momentu, gdy stała się ostateczna. Pozwolenie wygasło zatem z mocy prawa. Dowodem na powyższą okoliczność, jest zdaniem strony skarżącej, pismo z dnia [...] lipca 2015r. Rady O. B. W. - S., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. wnoszącej o konieczności nakazania pilnej rozbiórki żelbetowych szkieletów słupowo-ryglowych pozostałych po firmie [...], która w latach 60-tych budowała swoją siedzibę, na bazie których inwestor zamierzał wybudować hotel. W dokumentacji zdjęciowej załączonej do tego pisma wykazano, że żadne roboty budowlane na okoliczność budowy hotelu nie zostały wykonane, natomiast niezabezpieczone ruiny szkieletów żelbetowych zagrażały zdrowiu i życiu ludzi. Rada O. domagała się pilnego zabezpieczenia wejścia na teren obejmujący obie "ruiny". W wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez PINB na okoliczność powyższego pisma Rady O., inwestor zabezpieczył teren, jeden ze szkieletów rozebrał, a na bazie drugiego rozpoczął budowę hotelu. Data przystąpienia do powyższego wskazuje, że zarówno roboty rozbiórkowe jednego ze szkieletów jak i roboty budowlane przy drugim szkielecie, wykonywano jako samowolę budowlaną. Wykazany stan faktyczny stoi zdaniem skarżącej w sprzeczności z dołączonym do akt sprawy, protokołem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B., sporządzonym na okoliczność oględzin dokonanych przez ten organ w dniu [...] lutego 2023 r. W protokole z 2023r. odnotowano, że roboty budowlane związane z budową hotelu były wykonywane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, przed stwierdzeniem przez Prezydenta M. B. (decyzja z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...]) wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Z protokołu wynikało też, że inwestor nie dysponował żadnym dziennikiem budowy, ani dokumentem potwierdzającym zawiadomienie organu nadzoru o przystąpieniu do realizacji inwestycji z podaniem z imienia i nazwiska kierownika budowy i jego uprawnień. Z powyższego, w przekonaniu skarżącej wynika, że organ nadzoru budowlanego nierzetelnie ustalił stan faktyczny i prawny omawianej budowy, oceniając tylko, że roboty były wykonane przed stwierdzeniem przez organ administracji architektoniczno- -budowlanej wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wydanie tego rodzaju decyzji ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Data wydania tej decyzji nie potwierdza, że w tej dacie dopiero decyzja wygasa. W protokole PINB brak jest, co ma największe znaczenie w ustalaniu stanu prawnego informacji, czy przedmiotowe roboty były prowadzone w okresie ważności wydanego pozwolenia na budowę. Sprawa w ocenie skarżącej wydaje się mocno wątpliwa, wobec dowodów jakimi dysponował PINB na tę okoliczność, w związku z interwencją Rady O. w 2015 r. Z uwagi na powyższe skarżąca zarzuciła, że będące przedmiotem niniejszej skargi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie zostało poprzedzone rzetelnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc ten stan rzeczy do sprawy objętej skargą jej autorka podniosła, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 354/19, że organ administracji budowlanej mógłby prowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania niedokończonej budowy obiektu budowlanego, lecz postępowanie tego rodzaju mogłoby być prowadzone wyłącznie wobec obiektu legalnie wzniesionego. Przepis ten, wobec wykazanej wyżej samowoli budowlanej, zdaniem skarżącej nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy, powinno być związane z procedurą legalizacyjną prowadzoną przez organ nadzoru budowlanego, po właściwym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej, organ nie sprostał też obowiązkowi wykonania należytej analizy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec dopuszczalnego przepisami u.p.z.p. okrojenia przez inwestora terenu wnioskowanego, w celu, jak należy domniemywać, wyeliminowania stron postępowania, organ administracji architektoniczno - budowlanej wyznaczył w sposób prawidłowy obszar analizowany, przyjmując bufor odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu terenu wnioskowanego, nie mniej jednak niż 50 m wokół tego terenu. Trudno natomiast przyjąć jako zgodne z obowiązującymi przepisami, poszerzenie tego obszaru w celu osiągnięcia bardziej obiektywnych wyników, skoro znacznych rozmiarów poszerzenie, wydaje się tendencyjne, spowodowało bowiem wykazanie funkcji niewystępujących w obszarze podstawowym, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i produkcyjnej. Zabudowa wykazana w obszarze poszerzonym jako mieszkaniowa wielorodzinna (Harcerska 15a, b, c), faktycznie jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną o charakterze szeregowym. Budynek biurowy natomiast przy ul. [...] stanowi część zakładu produkcyjnego. Z kolei funkcje usługowe, w ocenie skarżącej, wykazano w sposób nierzetelny, niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż ani w obszarze podstawowym, ani w poszerzonym, nie występuje zabudowa usługowa. Brak w obszarze analizowanym obiektów sklasyfikowanych jako "u"- usługowe, "h" - handlowe, względnie "a" - administracyjne. Przywołano natomiast działalności gospodarcze osób fizycznych zarejestrowanych w budynkach mieszkalnych. Pomijając fakt, że większość z tych działalności, najprawdopodobniej ustalonych z internetu, już nie funkcjonuje, tego rodzaju ustalenia nie powinny stanowić podstawy do potwierdzenia kontynuacji funkcji usługowej. Prowadzenie działalności gospodarczej bardzo często rejestrowane jest w budynkach mieszkalnych zarówno jednorodzinnych jak i wielorodzinnych, nie stanowi to jednak przesłanki do przywoływania jej na poczet budowy budynków usługowych albo realizacji, jak w omawianej sprawie, budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami. Analizie nie poddano ponadto rodzaju planowanych przez inwestora usług. Uchybienia tego rodzaju, w ocenie skarżącej mogą spowodować wprowadzenie usług na tyle uciążliwych, że zakłócą funkcjonowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Błąd tego rodzaju powoduje brak możliwości weryfikacji wskaźników wymaganych ilości miejsc postojowych oraz zweryfikowania przez strony, potencjalnej uciążliwości planowanych usług. Ponadto skarżąca zarzuciła nierzetelne, wręcz wadliwe ustalenia odnośnie możliwości skomunikowania przedmiotowego terenu z podstawowym układem dróg publicznych, ponieważ z zapisów dotyczących skomunikowania terenu inwestycji wynika, że Prezydent M. B. nie znajduje satysfakcjonującego zarówno dla inwestora, jak i mieszkańców tego rejonu, rozwiązania w zakresie skomunikowania nie tylko planowanej inwestycji, lecz przede wszystkim całego osiedla. Drogi gruntowe stanowiące ul. [...] i Weteranów są ulicami tylko z nazwy. Ich parametry, a zwłaszcza szerokości oscylujące w przedziale 4,0 - 4,9 m, nienormatywne promienie skrętu ograniczone istniejącą zabudową, nie spełniają wymagań dla dróg publicznych zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Nie bez znaczenia jest też fakt, że obecnie na nienormatywnym skrzyżowaniu gruntowych ulic: Harcerskiej i Weteranów, samochody ciężarowe obsługujące samowolną budowę domniemanego "hotelu", kilkakrotnie wobec zbyt wąskiego skrzyżowania, dewastowały ogrodzenia prywatnych posesji. Ulica [...] natomiast jest tak wąska, że nie przeniesie w obecnej formie żadnego dodatkowego obciążenia komunikacyjnego. Ulice te nie spełniają parametrów pozwalających na obsługę tak dużej funkcji jak 5 - kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Z kolei od strony ul. [...], inwestycja odcięta jest podwójnym torowiskiem tramwajowym. Przejazd przez to torowisko jest wykluczony z uwagi na mocno zintensyfikowany najazd i zjazd tramwajów z estakady tramwajowej. Opcja drogi serwisowej na załączniku graficznym do decyzji jest jedynie zasugerowana, prowadzi donikąd, nie jest poparta żadną koncepcją docelowego połączenia z ul. [...], natomiast zgodnie z koncepcją przedstawioną przez ZDMiKP dot. budowy Węzła Wschodniego, budowa kolejnej estakady drogowej pozbawi mieszkańców osiedla połączenia komunikacyjnego z ul. [...] i w konsekwencji z możliwością skomunikowania z dzielnicą Fordon. Zapis w decyzji, że cyt. "zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej będzie wiązało się z koniecznością przebudowy drogi - zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2024 r., poz. 320) konieczne będzie zawarcie umowy z ZDMiKP, określającej szczegółowy zakres i warunki przebudowy drogi", jest w ocenie skarżącej zapisem enigmatycznym, niedookreślonym. Nie sposób wywieść jakiej drogi dotyczy, poza tym jest zapisem "martwym", niemożliwym do wyegzekwowania przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła też przyjęcie w sposób uznaniowy zmniejszonych wskaźników wymaganej ilości miejsc postojowych, zarówno dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej jak i usługowej (niedookreślonej). Wskaźniki te zostały zmniejszone na wniosek inwestora skierowany do Prezydenta M. B.. Inwestor wniósł o zmniejszenie wskaźników przyjętych w pierwszej wersji analizy sporządzonej w dniu [...].06.2024 r., w której przyjęto wskaźniki zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. B.. W Studium wskazano: nie mniej niż 1,5 miejsc postojowych na mieszkanie (zaleca się zapewnić dodatkowo 1 ogólnodostępne miejsce postojowe na 10 mieszkań) oraz 2 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług, przy czym do 100 m2 wskaźnik = 0. Dodatkowo, jako naruszenie zasad prawa materialnego skarżąca zarzuciła odrzucenie wniosku współwłaścicielki działek o nr ewid.[...] i 30/7 o uznanie za stronę. Skoro w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby zapewnienia obsługi komunikacyjnej omawianej inwestycji, organ rozpatruje i następnie dopuszcza skomunikowanie wnioskowanego terenu przez działkę o nr ew. 30/4, to teren tej działki, w ocenie skarżącej winien być wykazany jako część terenu objętego decyzją. Zrobiono to tylko w treści decyzji, pomijając załącznik graficzny. W konsekwencji współwłaściciele działek o nr ewid.[...] i 30/7 bezpośrednio sąsiadujących z wnioskowanym terenem, powinni zostać ujęci jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024r., poz. 1130 ze zm.; powoływanej jako: ustawa o u.p.z.p.) właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi - art. 56 u.p.z.p. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. W przypadku zatem, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z przebudową budynku hotelowego z przerwaną budową na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w obr. 219 w rejonie ulicy [...] oraz ul. [...] w B.. Tak określony przedmiot inwestycji jest niezrozumiały, nie poparty dowodami i wewnętrznie sprzeczny. Jeśli w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania, to oczywistym jest chęć wykorzystania obiektu w sposób odmiennych od poprzedniego. Oznacza to również, że obiekt musiał być skończony, by nadawać się do użytkowania w świetle twierdzenia o zakończeniu robót budowlanych. Jednocześnie organ wskazuje na przerwaną budowę. Przerwana budowa wymaga jej zakończenia, aby była możliwość korzystania z obiektu. Jak wynika z akt sprawy, budynek hotelu z przerwaną budową, będący przedmiotem wniosku, zgodnie z pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. B., [...] z dnia [...].02.2023r. był budowany zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją nr [...] Prezydenta M. B. z dnia [...].03.2010 r. (znak WAB.II.7353-69/10). Roboty budowlane były prowadzone do czasu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu (realizowanego w oparciu o istniejące budynki w stanie "surowym otwartym") z instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz i instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji [...], kanalizacji deszczowej, elektrycznej zasilania, oświetlenia terenu i monitoringu oraz budowę dróg wewnętrznych. Stan surowy obiektu nie pozwalał na przystąpienie do użytkowania. Jeśli natomiast w grę wchodziło wykonanie już tylko robót nie wymagających pozwolenia na budowę, to trudno zrozumieć jak ma się do tego stwierdzenia potrzeba przebudowy. W żaden sposób nie określono też na czym ma polegać przebudowa. Niezależnie od tego, skarżąca przeczy twierdzeniu organu, że na moment wygaśnięcia pozwolenia na budowę, zakończono roboty wymagające pozwolenia na budowę. Te okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Decyzja Prezydenta B. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...].03.2019r. (znak WAB.II.6740.192.2019.MJS). W przywołanym piśmie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. B. jak wskazał organ, nie stwierdzono, by roboty budowlane wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę lub ich zgłoszenia, związane z inwestycją, były prowadzone po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie stwierdzenie nie wyklucza jednak, że pozostały do wykonania roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Także nie oznacza to w świetle powyższego, że obiekt nadawał się do użytkowania. Budzi również wątpliwości uznanie, że roboty budowlane zostały wykonane, w świetle potrzeby wykonania przebudowy. Należy też zwrócić uwagę, że skoro inwestor uzyskał uprzednio pozwolenie na budowę, to wyjaśnienia wymaga spełnienie wymogów, które określił Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 6. 9. 2018r. (k 158 i 161), wskazując na konieczność uzgodnienia, w sprawie zapewnienia obsługi komunikacyjnej obiektu (dotyczy pierwotnego wniosku- pismo z [...].06.2024 r.) Wskazywano w nim na konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, co będzie wiązało się z koniecznością przebudowy drogi - zgodnie z art. 16 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2024 r., poz. 320) i niezbędne będzie zawarcie umowy z ZDMiKP, określającej szczegółowy zakres i warunki przebudowy drogi. Były to warunki w związku z planowaną inwestycją. Jak wskazał ZDMiKP, warunki te nie zostały spełnione a inwestor winien zostać zobligowany do zawarcia umowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej. Jak zatem ma być zrealizowany ten wymóg, skoro organ stwierdził, że wszelkie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę zostały już wykonane i tylko należy zmienić zgodnie z wnioskiem sposób użytkowania obiektu. Z powyższego wynika, iż organy obu instancji w istocie swoje rozstrzygnięcia odnosiły do nieprecyzyjnej treści wniosku, traktując planowaną inwestycję odrębnie od wykonanych lub podejmowanych robót budowlanych – obejmujących przebudowę budynku hotelowego z przerwaną budową na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi. Skoro jednak budynek, którego dotyczy planowana inwestycja jest realizowany w oparciu o istniejący budynek w stanie surowym, to obowiązkiem organów było poczynienie ustaleń w zakresie dopuszczalności złożenia wniosku, zważywszy, że w aktach sprawy istnieje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2016 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego, z uzasadnienia której wynikało, że wnioskodawca realizuje inwestycję pn. budowa hotelu w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2010 r. oraz informacja zawarta w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że wbrew twierdzeniom wniosku, opisany w nim budynek nie znajduje się w stanie surowym. Z. jednak jakichkolwiek ustaleń organów w zakresie rzeczywistego ustalenia na jakim etapie znajdowała się inwestycja na moment wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i obecnie złożonego wniosku o warunki zabudowy, co determinowałoby treść rozstrzygnięcia decyzji, która musi być jednoznaczna: czy odnosi się do zrealizowanej już inwestycji, czy też będącej w toku, przy czym rozstrzygnięcie, iż prowadzone były prace bez aktualnego pozwolenia na budowę ukierunkowuje postępowanie na drogę legalizacji inwestycji. Brak wyraźnego rozpoznania okoliczności dotyczących istniejącego już budynku, którego realizacji dotyczy wniosek, stanu tego budynku, jak i prawnych aspektów jego wzniesienia, w tym legalności budowy, stanowi uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania organów obu instancji dotyczyły zatem kwestii zasadniczej, a związanej z dopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji już rozpoczętej, czy nawet już zrealizowanej. W zaistniałych okolicznościach sprawy, realizacja przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. powinna – w sytuacji uzyskania wiedzy co do faktu rozpoczęcia, czy też nawet zrealizowania inwestycji - bezwzględnie polegać na dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych, stanowiących inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz uwzględnieniu postępowań administracyjnych prowadzonych w ich przedmiocie. Godzi się zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje ściśle powiązana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest co do zasady w stosunku do projektowanej inwestycji, natomiast przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, że organ nadzoru prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. W konsekwencji należy więc odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy o pzp) od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazane rozważania odnoszą się zatem do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej niezbędna jest dla legalizacji "samowoli budowlanej", wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Od omówionej sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić też należy przypadek, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach wymagających "legalizacji" w tzw. postępowaniu naprawczym tj. na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 16 września 2010 r. w sprawie II OSK 1451/09 (Baza orzeczeń.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził też, że skoro tryb legalizacji, przewidziany w przepisie art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to jej wydanie dla inwestycji już zrealizowanej, nie zaś dla zamierzenia inwestycyjnego, narusza przepis art. 59 ustawy oraz jej art. 61, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ten ostatni bowiem, określający warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, nie może zostać w omawianej sytuacji zastosowany. Przywołać też należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014r. w sprawie II OSK 1890/12 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) stwierdzające, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd ten w powołanym orzeczeniu stwierdził również, że nie powinno budzić wątpliwości, iż omawiane unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie. Z samego bowiem przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych, bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach obowiązującego porządku prawnego regułą jest to, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Taki związek obu decyzji znajduje potwierdzenie w szeregu przepisów prawa budowlanego i regulacji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak w art. 4 ust. 2 ustawy o p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pzp w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o p.z.p). Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o p.z.p.). Omawiana decyzja rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowi ona następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianym aspekcie istotne jest również unormowanie art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z którego wynika moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W świetle przytoczonych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć ona wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został złożony w związku z postępowaniem legalizacyjnym, ani z postanowieniem organów nadzoru budowlanego o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Skoro zatem zasadą jest (z wyjątkiem nie odnoszącym się do niniejszej sprawy), że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana dla inwestycji, która już istnieje, przed wydaniem takiej decyzji organ I instancji winien był dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy co do zakresu realizacji przedmiotowej inwestycji, a brak ustaleń organów w tym zakresie stanowi o istotnej wadliwości podjętych rozstrzygnięć w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zwrócić też uwagę na szereg innych naruszeń prawa, których dopuściły się organy w przedmiotowej sprawie. Załącznikiem nr 1 decyzji pierwszoinstancyjnej jest mapa obszaru analizowanego. Organ administracji architektoniczno - budowlanej wyznaczył obszar analizowany przyjmując bufor odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu terenu wnioskowanego, nie mniej jednak, niż 50 m wokół tego terenu. Trudno natomiast przyjąć jako zgodne z obowiązującymi przepisami, poszerzenie tego obszaru w celu osiągnięcia "bardziej obiektywnych wyników" przez wybiórcze włączenie niektórych obszarów. Ponadto, ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej może zachodzić, gdy w toku postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 i 49b P.b., właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b.). W sytuacji natomiast, gdy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do legalnie wzniesionego obiektu, to dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Należy też zauważyć, że pomimo argumentacji strony skarżącej dotyczącej braku możliwości skomunikowania planowanej funkcji terenu z istniejącym układem komunikacyjnym, organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych, konkretnych zarzutów. Z zapisów dotyczących skomunikowania terenu inwestycji wynika, że Prezydent M. B. nie znajduje satysfakcjonującego zarówno inwestora, jak i mieszkańców tego rejonu rozwiązania w zakresie skomunikowania nie tylko planowanej inwestycji, lecz przede wszystkim całego osiedla. Drogi gruntowe stanowiące ul. [...] i W. są ulicami, jednak ich parametry, a zwłaszcza szerokości oscylujące w przedziale 4,0 - 4,9 m, nienormatywne promienie skrętu ograniczone istniejącą zabudową, nie spełniają wymagań dla dróg publicznych zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Ulice te nie spełniają parametrów pozwalających na obsługę tak dużej funkcji jak 5 - kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Od strony ul. [...], inwestycja odcięta jest podwójnym torowiskiem tramwajowym. Przejazd przez to torowisko jest wykluczony z uwagi na mocno zintensyfikowany najazd i zjazd tramwajów z estakady tramwajowej. Opcja drogi serwisowej na załączniku graficznym do decyzji jest jedynie zasugerowana, nie jest poparta żadną koncepcją docelowego połączenia z ul. [...]. Skarżąca zwróciła też uwagę, że zgodnie z koncepcją przedstawioną przez ZDMiKP dotyczącą budowy Węzła Wschodniego, budowa kolejnej estakady drogowej pozbawi mieszkańców osiedla połączenia komunikacyjnego z ul. [...] i w konsekwencji z możliwością skomunikowania z dzielnicą Fordon. Brak podstawowych ustaleń, co do statusu ww. ulic i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej w tej materii, jest dla sprawy istotne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10 stwierdził, że dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest zbędnym aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. W doktrynie podnosi się jednak, że stan techniczny drogi ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia przez organ, czy istniejąca droga także w jej stanie technicznym jest "wystarczająca dla zamierzenia budowlanego" (vide: Izdebski Hubert, Zachariasz Igor, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX, teza 12). Trzeba pamiętać, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego też zgadzając się z przytoczoną tezą NSA, Sąd uznał jednak, że organ nie powinien przejść do porządku nad sytuacją, kiedy droga publiczna w ewidentny sposób uniemożliwia realizację celów planowanej inwestycji, zwłaszcza kiedy w opinii zarządcy drogi, istniejąca droga publiczna nie spełnia wymaganych prawem warunków. Taka okoliczność w szczególnych przypadkach może stać na przeszkodzie spełnieniu kryterium art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dlatego też nie do zaakceptowania jest brak odniesienia się i brak rozważenia zarzutów odwołania w tym przedmiocie. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.