II SA/Bd 60/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta W., na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), orzekł o cofnięciu G. K. uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B, CE, DE z powodu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w konsekwencji wcześniejszej decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz złożenia odwołania od orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w T. Poradnię dla Kierowców, dnia [...] czerwca 2012 r. wpłynęło do organu ostateczne orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., w którym stwierdzono u G. K. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W związku ze stwierdzonymi w orzeczeniu przeciwwskazaniami Starosta orzekł o cofnięciu G. K. uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B, CE, DE, jednocześnie zobowiązując go do niezwłocznego zwrócenia prawa jazdy [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. reprezentowany przez pełnomocnika wyjaśnił, iż prawo jazdy wykorzystuje do prowadzenia działalności gospodarczej, która jest jego jedynym źródłem utrzymania. Stwierdził, iż przeprowadzone badania lekarskie nie wykazały przeciwwskazań do prowadzenia przez niego pojazdów mechanicznych, a niejasności budzą jedynie badania ogólnego stanu zdrowia. W postępowaniu pojawiły się dwa orzeczenia w różnym stopniu ujmujące ograniczenia dotyczące prowadzenia pojazdów, a organ winien wyjaśnić te rozbieżności. W szczególności mógł skorzystać z pomocy biegłych w zakresie oceny czy orzeczenia służb medycyny pracy nie zawierają luk oraz dla wyjaśnienia powstałych między nimi sprzeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawniania do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podkreślił, że skierowanie strony na badania lekarskie było konsekwencją zdarzenia drogowego, do którego doszło [...] grudnia 2011 r. gdy G. K. prowadząc autobus przewożący dzieci, w wyniku utraty przytomności, zjechał na przeciwległy pas jezdni i wjechał na przydrożne pole. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w T. orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi we wszystkich kategoriach prawa jazdy. W wyniku złożonego przez G. K. odwołania od orzeczenia nr [...] Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż ostatecznie orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w związku z czym organy są tymi orzeczeniami związane i wyłącza to możliwość przeprowadzenia w takim postępowaniu dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w takim orzeczeniu. Odnosząc się do podniesionego przez G. K. zarzutu sprzeczności orzeczeń lekarskich, organ odwoławczy stwierdził, iż tych niejasności nie dostrzega, gdyż w obu orzeczeniach stwierdzono istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Jednocześnie organ wskazał, że dołączone do akt sprawy orzeczenie lekarza neurologa o braku przeszkód do wykonywania zawodu kierowcy nie może być w sprawie przeciwdowodem podważającym ustalenia orzeczeń lekarskich, bowiem nie pochodzi od uprawnionej właściwymi przepisami jednostki służby zdrowia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wyniki orzeczeń lekarskich jako dowody w sprawie podlegają ocenie organu administracji publicznej. Zaznaczył, iż stwierdzenie, że strona winna być pozbawiona wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy jest niesłuszne, bowiem organ pozbawił również tych uprawnień do kierowania pojazdami, które nie miały żadnego związku z powodami, dla których skierowano go na badania. Posiada on szerokie uprawnienia do kierowania pojazdami i skoro powodem skierowania na badania były problemy przy kierowaniu autobusem, to te kategorie uprawnień winne być cofnięte, a nie np. do kierowania samochodem osobowym czy motocyklem. Skarżący podniósł również zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia przez Ministra Zdrowia wydającego rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawniania do kierowania pojazdami. Delegacja zawarta w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie do szczegółowego określenia trybu wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a nie dzielenia poszczególnych kategorii praw jazdy na dwie grupy jak uczyniono to w § 10 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego nie jest określeniem takiego trybu zgrupowanie orzeczenia o wskazaniach zdrowotnych dla kilku typów uprawnień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko, iż organ jest związany treścią orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawniony ośrodek medyczny. W przedmiotowej sprawie orzeczenie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych było ostateczne, należało zatem ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego cofnąć stronie wszystkie kategorie prawa jazdy do których był uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji - z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako P.p.s.a.), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy(lit. c). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. o cofnięciu G. K. uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B, CE, DE z powodu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji, w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo u ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). W art. 140 ust. 1 ustawodawca wyliczył przypadki, w razie zaistnienia których starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, w tym stwierdzenie na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (pkt 1) oraz stwierdzenie na podstawie orzeczenia psychologicznego, wydanego po przeprowadzeniu badania psychologicznego w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 i 3, istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (pkt 1a). Stosownie do dyspozycji art. 122 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega: 1) osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy, 2) osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia, 3) kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: a) uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, 4) kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia, 5) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, 6) kandydat na instruktora lub egzaminatora osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Badania lekarskie przeprowadza uprawniony lekarz (ust. 4). W art. 123 Prawa o ruchu drogowym zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu, spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych warunków i trybu: a) kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowana pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, b) wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, c) odwoływania się od orzeczeń lekarskich, d) uzyskiwania uprawnień przez lekarzy przeprowadzających badania lekarskie, 2) zakres badań lekarskich, 3) dodatkowe kwalifikacje lekarzy przeprowadzających badania lekarskie (...). W wykonaniu powyższej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004 r. Nr 2 poz. 15, dalej jako "rozporządzenie"). W § 2 ust. 6 rozporządzenia wskazano, iż decyzję o skierowaniu na przedmiotowe badania w stosunku do osób, których stan zdrowia budzi zastrzeżenia wydaje starosta. Badanie takie przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9 ust. 1). Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowana pojazdami, przy czym badanie lekarskie przeprowadza się dla dwóch grup kategorii prawa jazdy: 1) A, A1, B, B1, T, B+E oraz 2) C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E (§10 ust. 2). W tym miejscy wskazać należy, iż Sąd wobec treści i zakresu delegacji ustawowej świetle reguł wykładni systemowej i celowościowej, nie podziela zarzutu skargi, zgodnie z którym wprowadzenie w rozporządzeniu badań dla dwóch wskazanych grup kategorii praw jazdy wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, nie sposób zakwestionować tego, iż ustawodawca wskazał ministrowi na konieczność uwzględnienia zróżnicowania wymagań zdrowotnych oraz konieczności przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów przy ustalaniu warunków i trybu zarówno kierowania, jak i przeprowadzania badań lekarskich. Mając to na uwadze zgodne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego jest również to, że wymagania zdrowotne dla pewnych zbliżonych grup kategorii praw jazdy mogą być tożsame lub zbliżone i brak jest potrzeby różnicowania wymagań dla każdej kategorii prawa jazdy. Ponadto nadmierne rozdrobnienie i zróżnicowanie tychże wymagań z pewnością nie byłoby zgodne z wymogiem obiektywizmu i niezbędności. Podkreślenia wymaga, iż dokonany w rozporządzeniu podział na dwie grupy kategorii, w kontekście rodzajów kategorii określonych w art. 88 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym nie budzi wątpliwości co do zgrupowania uprawnień do kierowania pojazdami o zbliżonych parametrach, gabarytach i powodujących potencjalnie zbliżone zagrożenie nie tylko dla kierującego danym pojazdem, lecz również innych uczestników ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie w wyniku wniosku Komendanta Powiatowego Policji w C. spowodowanej bezsprzecznie zdarzeniem w ruchu drogowym wskazującym na istnienie wątpliwości co do tego czy stan zdrowia skarżącego umożliwia mu kierowanie pojazdami, Starosta decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, skierował G. K. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Orzeczeniem lekarskim nr [...] uprawniony lekarz stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem dla obydwu grup kategorii prawa jazdy wskazanych w § 10 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący niezgadzając się z wynikiem orzeczenia lekarskiego odwołał się, jednak rozpatrujący jego odwołanie Instytut Medycyny Pracy w Ł. potwierdził wynik pierwszego orzeczenia. Orzeczenie to na mocy § 12 ust. 3 pkt 1i § 13 ust. 2 rozporządzenia, jest ostateczne. Wynik przeprowadzonych badań lekarskich obligował Starostę W. do wydania decyzji, o której mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, iż decyzja o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie ma charakteru uznaniowego i w przypadku wydania orzeczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowym osoba, której orzeczenie to dotyczy musi zostać pozbawiona uprawnień. Dodatkowo wyjaśnić należy charakter decyzji, cofającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Jest on bowiem prewencyjny, zabezpieczający. Wskazują na to jednoznacznie przyczyny uzasadniające decyzję o cofnięciu, które w istocie obejmują sytuacje, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje - nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie narażający kogokolwiek na szkodę (Ryszard A. Stefański, Komentarz do art.140 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, LEX/el). Skoro więc wynik orzeczenia lekarskiego potwierdził, podejrzenia co do stanu zdrowia skarżącego powstałe w konsekwencji zdarzenia drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. organ zobligowany był do wydania decyzji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Z orzeczenia tego bowiem jasno wynika, iż stan zdrowia skarżącego nie pozwala mu na prowadzenie pojazdów silnikowych, przez co rozumieć należy, że dalsze prowadzenie przez niego tego typu pojazdów stanowiło by zagrożenie dla niego jak i innych uczestników ruchu. Wyjaśnienia wymaga również stanowiąca przedmiot sporu możliwość oceny przez organ rozpatrujący sprawę wyników badań lekarskich będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej. Skoro orzeczenie takie wydane zostało przez uprawniony do tego podmiot, w formie przewidzianej ww. rozporządzeniem, to organ rozpatrujący sprawę pozbawienia uprawnieni do kierowania pojazdami nie ma kompetencji do oceny takiego orzeczenia pod względem merytorycznym, ponieważ nie posiada w tym względzie specjalistycznej wiedzy medycznej. Rolą Starosty nie była więc ocena stanu zdrowia skarżącego, a jedynie, dysponując ostatecznym orzeczeniem o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, zastosowanie przepisów ustawy poprzez wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1298/10, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 532/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 782/11). W ocenie Sądu nałożenie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje oparcie w normę art. 108 § 1 K.p.a., bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniałą przesłanka "niezbędności" natychmiastowego wykonania decyzji dla ochrony wartości wskazanych w tym przepisie tj. zdrowia i lub życia ludzkiego – zarówno skarżącego jak również innych uczestników ruchu drogowego. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości konieczność natychmiastowego wdrożenia decyzji pierwszoinstancyjnej w życie, ponieważ zwłoka w jej wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działał wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. W świetle powyższych rozważań Sąd nie stwierdził przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i w związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.