II SA/Bd 601/10

Dnia 24 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącej E. M. 50 zł (pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem R. M. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że strona w dniu 11 marca 2010r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przywołano treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz.992, z późn. zm) oraz wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie innej, niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny ale tylko w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Wskazano, że strona, jak wynika z przedłożonego w dniu 11 marca 2010 r. oświadczenia nie podejmuje zatrudnienia oraz na swój wniosek utraciła status osoby bezrobotnej z dniem 10 marca 2010 r., gdyż w obecnym stanie faktycznym i tak nie przyjęłaby żadnej oferty pracy. Organ przytoczył także definicję osoby bezrobotnej i cytując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaznaczył, że mimo, iż stan zdrowia R. M. wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji ze strony osoby drugiej i opieka ta faktycznie sprawowana jest przez żonę E. M., to wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. wyraziła swoje niezadowolenie z jej treści. Podniosła, że zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego o tym, czy opiekunowi należy się zasiłek decyduje fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie zatrudnienia ze względu na konieczność przebywania z osobą niepełnosprawną przez całą dobę. Podkreśliła, że wiele gmin przyznaje w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne oraz, że sądy również prezentują stanowisko, według którego możliwe jest przyznanie świadczenia na osobę, która pozostaje w związku małżeńskim, np. w wyroku NSA z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, poza sporem jest, że E. M. spełnia warunki ustawowe wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz mimo to organ I instancji miał prawo odmówić jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem osoba wymagająca opieki – R. M., pozostaje w związku małżeńskim, a to, w świetle nadal obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. M. zakwestionowała zgodność z prawem zapadłych w jej sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych i opisała szereg schorzeń męża, które uniemożliwiają jego samodzielną egzystencję i wpływają na konieczność stałej opieki ze strony drugiej osoby. Po raz kolejny zwróciła uwagę na swoje zaangażowanie w całodobową opiekę nad mężem, co uniemożliwia jej nawet potencjalnie znalezienie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym korespondował zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ cytowanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższa regulacja związana była z faktem, że – zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego niżej k.r. i o.) – obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.i.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc – z tą chwilą – obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który – z mocy art. 27 k.r.i.o. – miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Powyższe wskazuje zatem, że oba omawiane przepisy są (a raczej były) ze sobą powiązane. O ile jednak, zrozumienie treści tych przepisów poprzednio nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie musi być dokonywane przy zastosowaniu wykładni. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku, przepisem art. 1 pkt 8 lit. a/ ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie przewidywał już, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Nowela ta jednak nie zmieniła (uchyliła) natomiast przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ omawianej ustawy. Aktualnie zatem powstała swego rodzaju sytuacja polegająca na tym, że interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ww. ustawy albo przeprowadzi się wykładnię tych przepisów czysto gramatyczną, ale niezgodną z zasadą równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą to wykładnią, przepis art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, albo zostanie zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl takiej wykładni świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia, a takie właśnie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć bowiem wypada, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło od dnia 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasiłek stały, przewidziany w art. 27 ust. 1, 2, 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), które to przepisy wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006r. (sygn. akt P 23/05) zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemożliwiają one nabycie prawa do zasiłku stałego osobie "zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny". W związku z powyższym powtórzenie obecnie, w obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych normy prawnej, której niekonstytucyjność została poprzednio stwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który na skutek wydania ww. wyroku ukształtował w odpowiedni sposób stan prawny, pozwala aktualnie na dokonanie wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 K.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że- jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107) -orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, LEX nr 518238). Dokonując wykładni wspomnianych przepisów zwrócić także trzeba uwagę, że w powołanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w części końcowej uzasadnienia wyroku, Trybunał wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi na zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej tą końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Z tych względów należy stwierdzić należy, że jedyną przesłanką wydania odmownej, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji była błędna i niekonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organu I jak i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji weźmie pod uwagę zaprezentowane poglądy prawne i wskazania Sądu, zwracając szczególną uwagę na uwzględnienie i prawidłową ocenę wszystkich zebranych w sprawie dowodów.