II SA/Bd 604/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odsetek od nieterminowo wypłaconych należności oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w W., działając na podstawie art. 6 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust 2, art. 75 ust. 3, art. 81 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 ze zm.) przyznał A. R. prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową w kwocie 906,80 zł (dziewięćset sześć złotych osiemdziesiąt groszy). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż decyzją nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] w sprawie wypowiedzenia wyżej wymienionemu stosunku służbowego i decyzja ta uprawomocniła się [...]. Wskazał również, że w dniu [...] A. R. stawił się do Jednostki Wojskowej nr [...] celem pełnienia zawodowej służby wojskowej, wobec czego faktycznie spełnił warunki uzasadniające wypłacenie należności związanych z zawodową służbą wojskową. Żołnierzowi zawodowemu przysługuje bowiem prawo do uposażenia, zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy 11 września 2003 r. stosunek zawodowej służby wojskowej powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby oraz w razie spełnia warunku stawienia się osoby, z którą zawarto kontrakt na pełnienie służby w miejscu określonym w kontrakcie. Jak stwierdził organ do dnia [...] łączył natomiast A. R. z Dowódcą JW. nr [...] stosunek pracy, który – zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy – z tymże dniem wygasł w związku z powołaniem go do zawodowej służby wojskowej i stawieniem się w jednostce. W związku z tym, że należności związane z zawodową służbą wojskową za okres od [...] do [...] zostały wypłacone dnia [...], a zgodnie z art. 75 ust. 3 powinny być wypłacone najpóźniej w dniu [...] w wysokości 58 738 41 zł, wobec powyższego, zdaniem organu, za okres od [...] do [...] A. R. przysługują odsetki ustawowe obliczone zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kwocie 906,80 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 3 ustawy pragmatycznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowej daty wymagalności świadczeń z okresu od dnia [...] do dnia [...], a tym samym przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie tych świadczeń w zaniżonej wysokości, b) § 12 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2000 r., Nr 62 poz. 729) oraz art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia zasadniczego z okresu od dnia [...] do dnia 2 [...], c) § 4 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., Nr 65, poz. 770) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie nagród rocznych z okresu od dnia [...] do dnia [...], d) § 5 rozporządzenia MON z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. 2004 r., Nr 108, poz. 1146) oraz art. 83 ust. 5 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie dodatkowych rocznych uposażeń z okresu od dnia [...] do dnia [...], e) § 2 i 4 rozporządzenia MON z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2004 r., Nr 66, poz. 611) oraz art. 87 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie gratyfikacji urlopowych z okresu od dnia [...] do dnia [...], f), § 3 i 9 rozporządzenia MON z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych, małżonków i dzieci pozostających na ich utrzymaniu z bezpłatnych przejazdów oraz innych świadczeń socjalno - bytowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 135, poz. 1452) oraz art. 120 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie ekwiwalentów pieniężnych za przejazd raz w roku do dowolnie wybranej miejscowości z okresu od dnia [...] do dnia [...]. Odwołujący podniósł, iż w jego ocenie prawo do należności odsetkowych powstało w terminach określonych w przepisach prawa (wskazanych w w/w zarzutach), a nie dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, bowiem wynika to ze skutku ex tunc jaki ma decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu. Dowódca P. Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie uposażenie odwołującego się, nie stało się wymagalne ani w dniu [...] ani w żadnym kolejnym miesiącu, gdyż w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Nr [...] z dnia [...] Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w sprawie wypowiedzenia A. R. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, przy czym decyzja ta korzystała z domniemania prawidłowości i miała moc obowiązującą dopóki nie została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności, a skarżący w czasie obowiązywania tej decyzji był zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, iż datą wymagalności należności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] Dowódcy P. Okręgu Wojskowego jest dzień, w którym decyzja Nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stwierdzająca nieważność wyżej wymienionej decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego stała się ostateczna. Z tego względu należało przyjąć, że obowiązek wypłaty świadczeń związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej powstał dopiero w dniu [...], w związku z czym nie można uznać, iż do tego dnia organ wojskowy pozostawał w zwłoce w wypłacie uposażenia, (pomimo tego, że decyzja stwierdzająca nieważność wywarła skutki "ex tunc"). Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, opóźnienie w wypłacie należnych odwołującemu się świadczeń rozpoczęło swój bieg dopiero [...] (wypłata nastąpiła w dniu 26 czerwca 2006 r.), a za okres od dnia [...] do dnia [...] organ I instancji przyznał odwołującemu się odsetki w kwocie 906,80 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przytaczając następnie wszystkie, poszczególne zarzuty zawarte już uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 156 Kpa, poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe ustalenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu i wpływu tejże okoliczności na wymagalność świadczeń skarżącego, w konsekwencji czego błędnie określono datę wymagalności odsetek, b) naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 138 Kpa, polegające na braku oparcia działań organu o obowiązujące normy prawne, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz nieprawidłowym ustaleniom następstw prawnych sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, c) naruszenie art. 7 i 77 Kpa w zw. z art. 138 Kpa, poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w zapewnieniu realizacji przyznanego mu przez przepisy prawne prawa do świadczeń finansowych z tytułu pełnienia służby. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, iż należą mu się odsetki od nieterminowo wypłaconych świadczeń przysługujących mu od [...] do dnia ich wypłaty, powiększone o dalsze odsetki od dnia wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi, wskazując na cywilny charakter sprawy o odsetki A. R. podniósł, że w jego ocenie Sąd Najwyższy w uchwale nr III CZP 106/07 z dnia 29 listopada 2007 r. w wyniku niepełnej wykładni powołanej w niej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych błędnie założył, że w sprawach dotyczących wszystkich świadczeń finansowych żołnierzy zawodowych wydaje się decyzje administracyjne, bowiem co do większości tego rodzaju świadczeń brak jest upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji, a poza tym w postępowaniu administracyjnym organ może podejmować rozstrzygnięcia, w różnych formach, nie tylko wydając decyzję. W konsekwencji skarżący zakwestionował wyrażone w powyższej uchwale stanowisko o przysługującej w sprawach należności finansowych drodze sądowo-administracyjnej, a tym samym wykluczenie właściwości sądu powszechnego. Podnosząc, iż jego zdaniem regulacje prawne dotyczące żołnierzy zawodowych nie zawierają - w części dotyczącej prawa do uposażenia oraz odsetek ustawowych od nieterminowo wypłaconych uposażeń – upoważnień do wydawania rozstrzygnięć mających charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 kpa, skarżący zarzucił, że decyzja nr [...] z [...] podjęta została bez podstawy prawnej, a utrzymująca ją w mocy decyzja II instancji – z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Żądane odsetki winny być zaś wpłacone w drodze czynności materialno- technicznej. W uzasadnieniu skargi A. R. nadto wskazał, że wniosek o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ I instancji złożył z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przedstawionej wyżej argumentacji. Według niego odsetki winny być przyznane i wypłacone, gdyż do faktycznej wypłaty należących świadczeń doszło znacznie później niż powstało prawo do należności finansowych. W odpowiedzi na skargę Dowódca P. Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Również sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy. Przedmiotem skargi jest decyzja o przyznaniu odsetek z tytułu spóźnionej wypłaty należności finansowych przyznanych skarżącemu w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej, przy czym przyznana kwota - 906,80 zł, według skarżącego, określona została w sposób zaniżony. Organy orzekające w niniejszej sprawie potraktowały roszczenie skarżącego o wypłatę odsetek jako sprawę administracyjną. Biorąc więc pod uwagę, iż uznanie braku właściwości sądu administracyjnego skutkowałoby odrzuceniem skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzeń skarżącego, iż sprawa związana z odsetkami nie mogła być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie akceptuje pogląd wyrażony m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III CZP 106/0; opubl. w OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 134 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 319995), że należne funkcjonariuszowi służb mundurowych (w tym żołnierzowi zawodowemu) uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej. Ten sam cywilnoprawny charakter mają odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Fakt, iż sprawa należnych żołnierzowi świadczeń (w tym zaległych uposażeń i odsetek z tego zwłoki w wypłacie uposażeń) jest sprawą cywilną nie oznacza braku możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji, iż pomimo cywilnoprawnego charakteru sprawy rozstrzyganie w tym przedmiocie zostaje powierzone innym organom niż sądy powszechne. W tej kwestii Sąd w niniejszym składzie podziela zawartą w ww. uchwale Sądu Najwyższego interpretację art. 8 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą przepis ten ustanawia sposób załatwiania spraw na drodze postępowania administracyjnego dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie - a więc także w kwestii uposażeń, w tym uposażeń zaległych, a ponadto w kwestii odsetek od zaległych uposażeń. Jednocześnie należy zauważyć, iż art. 8 ust. 2 ww. ustawy pragmatycznej nie wyłączył możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych w powyższych sprawach. Nie jest również zasadne stanowisko skarżącego odnośnie żądania wypłaty odsetek od nieterminowo wypłaconych należności za okres od dnia [...] do [...] (data uprawomocnienia się decyzji nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych). Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia sporu odnośnie odsetek istotne jest przede wszystkim określenie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej A. R., wskutek czego nastąpiło jego zwolnienie ze służby, mając na względzie również skutki wywołane przez decyzję nieważną. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji istniejącą z mocy prawa od dnia wydania tejże decyzji, to jest ze skutkiem " ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną, co oznacza, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 5. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze Wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Jednakże należy mieć na względzie okoliczność, iż nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków o charakterze nieodwracalnym należy upływ czasu, który ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trzeba zauważyć, że decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, przy czym w okresie od dnia [...] do dnia [...] odwołujący się był zatrudniony w Jednostce Wojskowej [...] w W. na podstawie umowy o pracę. Stosunek pracy ustał w związku z powołaniem odwołującego się do zawodowej służby wojskowej. Oczywistym jest, że w tym samym czasie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego, jak i statusu zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskaniu statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej (prawo do odprawy i innych należności). Wobec tego, że w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność otrzymania świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny – zawodowej służby wojskowej, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza powstaniem (zaktualizowaniem się) z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. Jak wyżej wskazano w czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej skutkującą jego rozwiązaniem nie istniał między skarżącym a dowódcą JW nr [...] administracyjnoprawny stosunek obligacyjny. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Reasumując należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, tj. po dniu [...], to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący nie miał statusu żołnierza zawodowego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1455/08, Internetowa Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tych okolicznościach przyjąć należy, że obowiązek wypłaty skarżącemu świadczeń związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, zgodnie z art. 75 ust. 3 powinien zostać wykonany najpóźniej w dniu [...], dlatego nie można uznać, iż do tego dnia organ wojskowy pozostawał w zwłoce w wypłacie uposażenia, pomimo tego, że decyzja stwierdzająca nieważność wywarła skutki "ex tunc". Słuszne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że opóźnienie w wypłacie należnych odwołującemu się świadczeń rozpoczęło swój bieg dopiero od [...] (wypłata nastąpiła w dniu 26 czerwca 2006 r.), a za okres od dnia [...] do dnia [...] należą się skarżącemu odsetki w kwocie 906,80 zł. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Dowódcę P. Okręgu Wojskowego w B.było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).