II SA/Bd 608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia i przyznania zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...](2017) Burmistrz S., działając na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 2, art. 3, art. 8, art. 37 oraz art. 106 i art. 109 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz.930 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz.1058), uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przyznał P. R. zasiłek stały: . od [...] grudnia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł, . od [...] stycznia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, . od [...] września 2016 r. do [...] września 2016 r. w wysokości [...] zł, . od [...] października 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto orzekający organ orzekł o objęciu zainteresowanego ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9 % kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania zasiłku, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz S. wskazał, że po wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku stałego, uchylono decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., przyznającą zainteresowanemu zasiłek stały w wysokości [...] zł z tytułu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym oraz braku własnego dochodu. W dniu [...].10.2016 r. pracownik socjalny w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, którego celem było wydanie zaświadczenia o korzystaniu z pomocy, otrzymał informację o posiadaniu - dzierżawieniu przez stronę gruntów rolnych w okresie od [...] grudnia 2015 r. o powierzchni 1,2487 ha przeliczeniowego i od [...] stycznia 2016r. o powierzchni 1,2793 ha przeliczeniowego, a od [...] września 2016 r. o powierzchni 1,4068 ha przeliczeniowego. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej przyjęto, że 1 ha przeliczeniowy generuje dochód miesięczny wysokości [...] zł wobec czego wyliczono, że za grudzień 2015 r. dochód stanowi kwota [...]zł, od [...].01.2016 r. do [...].08.2016 r. dochód stanowi kwota [...]zł miesięcznie, natomiast za wrzesień 2016 r. dochód stanowi kwota [...]zł. Ośrodek z uwagi na niepoinformowanie w trakcie przeprowadzania wywiadów pracownika socjalnego o posiadaniu dzierżawy gruntów rolnych, wypłacał stronie zasiłki stałe w wysokości [...] zł, a powinien w wysokościach niższych, pomniejszając je o posiadany dochód. Jak ustalono na podstawie dokumentacji świadczeniobiorcy, okoliczności te nie były znane w dniu wydania decyzji. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że zainteresowany nie poinformował w trakcie przeprowadzania wywiadów (w dniach [...].12.2015 r. oraz [...].06.2016 r.) pracownika socjalnego o posiadaniu - użytkowaniu gruntów stanowiących gospodarstwo rolne, a ponadto podpisał oświadczenia o treści: "prowadzę samodzielne gospodarstwo domowego i nie posiadam żadnego dochodu" zgodnie z wcześniej wydaną decyzją i w tym okresie pobierał świadczenia w formie zasiłku stałego w pełnej wysokości, dlatego należało wydać decyzję zmieniającą wysokość należnych świadczeń w trakcie pobierania zasiłku, gdyż sytuacja bytowa oraz orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności nadal upoważniają stronę do korzystania z formy pomocy jaką jest zasiłek stały. Orzekający organ dodał również, że w okresie obowiązywania dotychczasowej decyzji zainteresowany pobrał zasiłki stałe w nieprawidłowej wysokości, dlatego nienależnie pobrane świadczenia w wysokości [...] zł podlegały, zgodnie z art. 98 ustawy - natychmiastowemu zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji P. R. podniósł, że z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną nie jest w stanie spłacić nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego. Zwrócił również uwagę, że brak pracy nie jest jego winą, a pracownika Urzędu Pracy w S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji rodzinnej i materialnej ustalono, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do [...] stycznia 2018 r., a w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku nie posiadał dochodu. W związku z uzyskaną informacją dotyczącą posiadanych przez odwołującego gruntów rolnych stanowiących gospodarstwo rolne o pow. 1,4068 ha przeliczeniowych organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zaskarżoną decyzją przyznał P. R. zasiłek stały w zmienionej wysokości. W ocenie Kolegium jest to zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. W skardze do sądu P. R. wyraził niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego i wyjaśnił, że niecelowo i nieświadomie nie ujawnił dzierżawy gruntów, uznając, że skoro nie posiada budynków gospodarczych oraz maszyn rolniczych, to nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Skarżący zwrócił uwagę, że na dzierżawionej działce hoduje jednego konia, przy czym działka ta wydzierżawiana jest z zasobu Gminy S., co w jego ocenie oznaczało, iż orzekający w sprawie organ – Burmistrz S. – wiedział o posiadanej działce gruntu przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Tym samym legalność orzeczenia organu administracji publicznej oznacza jego zgodność nie tylko z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające pozwoliło orzekającemu w sprawie organowi I instancji przyjąć na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do [...] stycznia 2018 r., a w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku nie posiadał dochodu. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] zainteresowanemu przyznano zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] grudnia 2015 r. do [...] stycznia 2018 r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9 % kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania zasiłku stałego. Na skutek uzyskanej informacji o posiadaniu przez skarżącego gruntów rolnych stanowiących gospodarstwo rolne o pow. 1,4068 ha przeliczeniowych organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zaskarżoną decyzją przyznał P. R. zasiłek stały w zmienionej wysokości, powołując się na przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygając spór co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdza, że organy orzekające w badanej sprawie nie naruszyły prawa w sposób, który dawałby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kontrolując działania administracji publicznej Sąd dokonał oceny tej decyzji pod kątem zgodności z prawem, bo jak wyżej wyjaśniono jest to jedyne kryterium, którym Sąd może się posługiwać. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną. Nie oznacza to jednak, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. W wyroku NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2170/16 opublikowanym w LEX nr 2404384 oceniającym możliwość wywołania skutku prawnego od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej stwierdzono, że: 1. akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, 2. decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). Ponieważ w sprawie wszczęto postępowanie o zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały i taką decyzję zmieniono, badaniu podlegały przesłanki faktyczne i prawne regulujące zasady przyznawania zasiłków stałych uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oraz przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony, na podstawie której wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] r. Jak wynika z przytoczonego przepisu w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony zmienia się decyzję administracyjną na niekorzyść strony – bez konieczności uzyskania zgody strony. Ta część przepisu została sformułowana w taki sposób, że właściwy organ administracji jest obowiązany zmienić decyzję na niekorzyść strony. Jest to jego obowiązek, a nie tylko uprawnienie. Decyzja ma bowiem charakter związany. Przesłanką zmiany decyzji na niekorzyść jest zmiana sytuacji dochodowej strony. Ta właśnie okoliczność musi zostać ustalona w jednoznaczny sposób w postępowaniu administracyjnym i prawidłowość jej ustalenia warunkuje w zasadniczym zakresie prawidłowość decyzji. W analizowanej sprawie nie jest sporna okoliczność, czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony, bowiem posiadanie - użytkowanie gruntów rolnych wpływa bezpośrednio na wysokość ustalonego dochodu wnioskodawcy, a ta z kolei determinuje wysokość zasiłku stałego. Uzyskanie zatem przez organ administracji informacji o posiadaniu - dzierżawieniu przez stronę gruntów rolnych w okresie od [...] grudnia 2015 r. o powierzchni 1,2487 ha przeliczeniowego i od [...] stycznia 2016r. o powierzchni 1,2793 ha przeliczeniowego, a od [...] września 2016 r. o powierzchni 1,4068 ha przeliczeniowego, przy uwzględnieniu wyliczonego na podstawie odrębnych przepisów dochodu z tych gruntów, skutkować musiało korektą uprzednio ustalonego dochodu wnioskodawcy w sprawie zasiłku stałego. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano, decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie wystąpiła przesłanka zmiany decyzji na niekorzyść strony i prawidłowo ustaliły wysokość zasiłku stałego, uwzględniając zmianę sytuacji dochodowej strony. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zasługują na pozostawienie ich w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.