II SA/Bd 609/08

Dnia 5 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 roku sprawy ze skargi R. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] r. nr [...] oraz uchyla pkt 2 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] r. nr [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] r. Nr [...] nakazano R. J., prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Gabinet Lekarza Rodzinnego w [...]: 1. zainstalowanie w pomieszczeniu określonym w projekcie budowlanym jako magazyn zlewu z doprowadzoną do niego zimną i ciepłą wodą, 2. zapewnienie pracownikom warunków do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej), 3. doprowadzenie do właściwego stanu technicznego podjazdu dla osób niepełnosprawnych i schodów wejściowych do obiektu. Zobowiązania nie zakwestionowała obowiązku określonego w pkt 3 decyzji. Nie zgodziła się natomiast z nakazem zainstalowania zlewu z doprowadzoną ciepłą i zimną wodą oraz nakazem wyposażenia szatni w szafę odzieżową. W odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, brak podstawy prawnej do nakazania zainstalowania w pomieszczeniu magazynu, zlewu z doprowadzoną ciepłą i zimną wodą oraz bezzasadność obowiązku zapewnienia pracownikom warunków do "higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej)". Decyzją Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] r. Nr [...], po uzupełnieniu materiału dowodowego o protokół z dodatkowych oględzin zakładu, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwestię wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. opublikowane w (Dz. U. Nr 216, poz. 1568 z późn. zm.). W § 11 pkt 8 powołanego rozporządzenia zdefiniowano pojęcie pomieszczenia porządkowego - jako pomieszczenia służącego do przechowywania środków czystości oraz preparatów myjąco – dezynfekcyjnych, a także przygotowania roztworów roboczych oraz mycia i dezynfekcji sprzętu stosowanego do utrzymania czystości, a w przychodniach liczących nie więcej niż 6 gabinetów badań lekarskich, służące również do zbierania brudnej bielizny i odpadów, wyposażone w zlew i armaturę. Zdaniem organu, każdy zakład opieki zdrowotnej powinien być wyposażony w pomieszczenie porządkowe. Potwierdza to usytuowanie tego przepisu w przepisach ogólnych powołanego rozporządzenia. Skoro pomieszczenie magazynu, w którym znajduje się kotłownia gazowa pełni funkcję pomieszczenia porządkowego i służy do przechowywania środków czystości, dezynfekcyjnych oraz wykonywania czynności opisanych w §11 pkt 8 rozporządzenia, to powinno być bezwzględnie wyposażone w zlew i armaturę. Wymóg ten przewidywała również uzgodniona pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w 2004 r. dokumentacja projektowa. Obowiązkiem strony było bezwzględne przestrzeganie tej dokumentacji przy realizacji obiektu. Jak wskazało dodatkowe postępowanie dowodowe również inne pomieszczenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gabinetu Lekarza Rodzinnego w [...] wykonane zostały niezgodnie z dokumentacją projektową, za co odpowiedzialność ponosi inwestor. Istotne jednak jest, by w pomieszczeniu porządkowym, w którym wykonuje się czynności związane z myciem sprzętu niezbędnego do utrzymania czystości i prowadzenia dezynfekcji, powinna być doprowadzona zimna i ciepła woda i czynności te nie mogą być wykonywane w pomieszczeniach przeznaczonych na inne cele. Odnosząc się do zapewnienia pracownikom higienicznego przechowywania odzieży własnej organ stwierdził, że powoływany w odwołaniu § 12 zał., nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) dopuszczając możliwość urządzenia szatni w formie wieszakowej uwarunkowany jest takimi przesłankami, jak rodzaj i warunki wykonywanej pracy i rodzaje występujących zanieczyszczeń. Przepis ten określa nadto 6 dodatkowych wymagań, które muszą być spełnione przy wyborze koncepcji szatni wieszakowej, a te dodatkowe wymagania w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Gabinetu Lekarza Rodzinnego w [...] nie są spełnione. Nie jest prawdziwe twierdzenie odwołującej się, iż z szatni korzysta tylko 1 osoba, skoro podczas kontroli okazało się, że pracowała pielęgniarka i rejestratorka. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej i świadczenie usług medycznych wymaga przestrzegania nie tylko obwiązujących wymagań wynikających wprost z przepisów prawa, ale także ustalonych zasad i procedur gwarantujących pacjentom i osobom zatrudnionym w zakładzie opieki zdrowotnej zminimalizowanie zagrożeń przenoszenia chorób zakaźnych i zakażeń. Przepisy prawa muszą być interpretowane przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Celem zaś przepisów ustalających wymagania sanitarne w zakładach opieki zdrowotnej jest zagwarantowana Konstytucją ochrona zdrowia pacjentów i pracowników. Z tego też względu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że nałożone na stronę przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] obowiązki wynikają z prawidłowo stosowanych i zinterpretowanych przez organ przepisów prawnych i powinny zostać przez stronę wypełnione. Z wydanym rozstrzygnięciem, w części obejmującej obowiązek zainstalowania zlewu i zapewnienia pracownikom higienicznego przechowywania odzieży własnej nie zgodziła się zainteresowana i wniosła skargę, zarzucając obu decyzjom naruszenie § 11 pkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1568 ze zm.) oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 9 ust. 1, § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650). Zdaniem skarżącej organ bez podstawy prawnej nałożył obowiązek zainstalowania zlewu w pomieszczeniu magazynowym. Organ powołał się tylko na § 11 rozporządzenia z 10 listopada 2006 r. a przepis ten stanowi słownik pojęć używanych w rozporządzeniu. Definicja określonego pojęcia nie tworzy konkretnej normy prawnej, która mogłaby być źródłem praw i obowiązków. Przepisy merytoryczne mogą nakładać obowiązek posiadania przez określoną kategorię zakładów opieki zdrowotnej pomieszczeń porządkowych. W powołanym rozporządzeniu, obowiązek wygospodarowania pomieszczenia porządkowego dotyczy zamkniętych zakładów opieki zdrowotnej. Skarżąca nie zgodziła się też z wymogiem wyposażenia obiektu w szatnię dla pracownika. Chociaż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] obowiązek ten formułował jako "zapewnienie pracownikom warunków do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej)", to dopiero w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że chodzi o wyposażenie obiektu w szafę odzieżową. To zdaniem skarżącej czyni tę decyzję niewykonalną, gdyż brak jest skonkretyzowanego obowiązku. Niezależnie od tego, nie ma podstaw do wyposażenia zoz-u w szafę odzieżową. W przedmiotowym niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej szatnia urządzona jest w formie wieszakowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy pozwalają na urządzenie szatni w formie wieszakowej (§ 12 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia). Stanowią również, że "szatanie powinny być dostosowane do rodzaju prac, stopnia narażenia pracownika na zabrudzenia ciała i zanieczyszczenia jego odzieży substancjami szkodliwymi, trującymi lub materiałami zakaźnymi (§ 9 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 2 zadanie drugie załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. pozwala nawet, "jeżeli w zakładzie pracy nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia i prace brudzące lub nie występują szczególne wymagania sanitarne, by miejsca do spożywania posiłków, przechowywania odzieży oraz umywalki znajdowały się w jednym pomieszczeniu". Ponadto § 4 ust. 2 stanowi, że "pracownicy zatrudnieni w pomieszczeniach biurowych mogą przechowywać swoją odzież w przeznaczonych do tego miejscach, w pomieszczeniach pracy". Skarżąca podkreśliła też, że zatrudniona pracownica jest rejestratorką i wykonuje prace biurowe. Natomiast pielęgniarka nie jest pracownikiem skarżącej lecz samodzielnie wykonuje działalność gospodarczą. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawdopodobnie na podstawie obserwacji wzrokowej przyjął, że zatrudniona jest również pielęgniarką co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej nałożono obowiązek nieadekwatny do rodzaju pracy, narażenia na zabrudzenie i zanieczyszczenia odzieży substancjami szkodliwymi, trującymi lub materiałami zakaźnymi. Ponieważ Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], to również jego decyzja jest w tym względzie wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana ustawą z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, m.in. nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy oraz warunkami higieniczno - sanitarnymi jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których udzielane są świadczenia zdrowotne. Z tego tytułu do zadań organu należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje "w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie" (art. 27 ustawy). Skarżąca zaakceptowała nałożony wymóg doprowadzenia do właściwego stanu technicznego podjazdu dla osób niepełnosprawnych i schodów wejściowych do obiektu, kwestionując zasadność zainstalowania w pomieszczeniu określonym w projekcie budowlanym jako magazyn, zlewu z doprowadzoną ciepłą i zimną wodą oraz zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej). Konkretyzując ostatni z nałożonych obowiązków organ wskazał na brak szafy na odzież zewnętrzną. W sentencji orzeczenia organ zobowiązał jednak skarżącą do zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej). W ocenie Sądu tak sformułowana sentencja nie odpowiada treści i intencjom organu, które wyrażono w uzasadnieniu decyzji. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że nie precyzuje ona na czym obowiązek zapewnienia warunków do higienicznego przechowywania odzieży ma polegać. "Zapewnienie warunków" jest pojęciem niedookreślonym, w które można wtłoczyć szereg treści. Rozstrzygnięcie natomiast nie powinno budzić wątpliwości co do jego zakresu, gdyż treść rozstrzygnięcia określa przyznanie stronie określonego uprawnienia lub nałożenie na nią obowiązku, stanowiąc rezultat stosowania konkretnej normy prawa materialnego w kontekście ustalonych okoliczności faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego. Z punktu widzenia obwiązujących przepisów niewystraczjące jest, by konkretyzacja obowiązku następowała w uzasadnieniu decyzji, zamiast w sentencji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji obejmuje część faktyczną i prawną. W ramach uzasadnienia faktycznego wskazuje się fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sentencja orzeczenia obejmuje natomiast rozstrzygnięcie o określonej treści. Treść obowiązku dotyczy wskazania w sentencji, na czym obowiązek polega, dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu i zakresu prowadzenia ewentualnej egzekucji. Treść obowiązku stanowi jeden z podstawowych elementów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a niespełnienie wymogów opisanych w art. 27 może stanowić postawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 33 pkt 10 ustawy o przepisach egzekucyjnych w administracji). Gdyby nawet akceptować bardzo liberalne podejście do pojęcia treści rozstrzygnięcia, przyjmując, że obejmuje ono zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji (co na gruncie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znajduje dostatecznego uzasadnienia), to w rozpatrywanej sprawie zabrakło właściwego sformułowania obowiązku w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie zawiera stwierdzenie o braku szafy w pomieszczeniu socjalnym dla personelu, a uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, że odzież przechowywana jest nieodpowiednio- " na drodze bezpośredniej komunikacji", na wieszakach, co prowadzi do narażenia odzieży ochronnej personelu na kontakt z odzieżą wierzchnią, stwarzając zagrożenie dla zdrowia personelu i pacjentów. Taka sytuacja jak pisze organ narusza zapisany w ustawie z 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.) o chorobach zakaźnych i zakażeniach obowiązek przeciwdziałania szerzeniu się zakażeń zakładowych i niestwarzania zagrożenia przenoszenia chorób zakaźnych i zakażeń. Koniecznym jest więc wyposażenie w szafę pomieszczenia socjalnego dla personelu. Sprawa mogłaby wydawać się oczywista, gdyby taki obowiązek wynikał wprost z przepisu o charakterze bezwzględnie obowiązującym i ustawodawca nie przewidziałby żadnych odstępstw od reguły. W rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 16, poz. 1650) wydanym na podstawie art. 237 ¹5 § 1 Kodeksu Pracy, w § 4 przyjęto, że odzież powinna być przechowywana w szatniach lub odpowiednim pomieszczeniu, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W § 12 przewidziano jednak możliwości urządzenia szatni w formie wieszakowej, zastrzegając brak przeciwwskazań ze względu na rodzaj pracy, warunki jej wykonywania, rodzaje występujących zanieczyszczeń i inne. Jednocześnie sformułowało sześć dodatkowych warunków. Organ nie zajął się oceną wymienionych przesłanek, kwitując, że i tak dodatkowe wymagania nie są spełnione. Prawidłowa ocena wymagała jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy i przedstawienia przekonywujących argumentów za prezentowanym poglądem. Tego w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło. Sąd podzielił jednak stanowisko organu co do obowiązku instalacji w pomieszczeniu magazynowym zlewu z doprowadzeniem do niego ciepłej i zimnej wody. Jak na wstępie podkreślono zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest dbałość o odpowiednie warunki higieniczno- sanitarne m.in. pomieszczeń, w których udzielane są świadczenia zdrowotne. Realizacja tego postulatu odbywa się poprzez wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia publicznego, polegających na sprawowaniu właściwego nadzoru sanitarnego oraz kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higienicznie i zdrowotne. O ile należy zgodzić się ze skarżącą, że przepisy szczególne, zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem higienicznym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 213 poz. 1568) przewidują wyposażenie w zlew i armaturę pomieszczeń porządkowych (§ 11), a te wymienione są w rozporządzeniu jako jeden z elementów zespołu pomieszczeń ogólnych w oddziałach szpitalnych (łóżkowych) zunifikowanych(Cz. II ust. 3 zał. nr 1) to oceniając funkcję wskazanego pomieszczenia można je zakwalifikować, jako pomieszczenie porządkowe. Organ ustalił, że w pomieszczeniu przechowywany jest sprzęt porządkowy oraz odpady medyczne, a w zakładzie świadczącym usługi medyczne także o charakterze zabiegowym należy wydzielić pomieszczenie przeznaczone do mycia, dezynfekcji sprzętu stosowanego do utrzymania czystości, poboru ciepłej i zimnej wody i przechowywania sprzętu porządkowego, preparatów dezynfekujących i środków czystości. Pomieszczenie pełniące takie funkcje, zgodnie z definicją zawartą w § 11 rozporządzenia z 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań , jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzeń zoz jest pomieszczeniem porządkowym, a pomieszczenie porządkowe powinno być wyposażone w zlew i armaturę. W tych okolicznościach z punktu widzenia ochrony i przestrzegania odpowiednich standardów sanitarno – higienicznych organ nie przekroczył kompetencji, których źródłem są zapisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakładając opisany obowiązek. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne także w części określającej utrzymanie należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładu pracy i higieny pomieszczeń. Skoro w dokumentacji projektowej przewidziano instalację zlewu w pomieszczeniu magazynowym a jego nie było, to w ramach przestrzegania warunków higienicznych uprawnione było wytknięcie owego naruszenia i nakazanie doprowadzenia pomieszczenia do stanu spełniającego standardy higieniczno-sanitarne. Mając na uwadze powyższe okoliczności w tej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji.