II SA/Bd 610/08

18 września 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w [...] W.K. sprawy ze skargi L.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...]. L. A. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Bydgoszczy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie znalazł podstaw do przyznania pomocy finansowej w zakresie dożywiania w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", (Dz. U. Nr 267, poz. 2259; zwanej dalej "ustawą o pomocy państwa w zakresie dożywiania"). co znalazło swój wyraz w decyzji z dnia [...]. nr [...] wydanej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wprawdzie wnioskująca spełnia kryterium dochodowe określone w uchwale Rady Miasta [...] Nr LXXIII/1385 z dnia 20 września 2006r. w sprawie podwyższenia wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z bezpłatnych posiłków w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jednakże ma ona możliwości przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji materialnej, gdyż dysponuje miesięcznym dochodem w kwocie 2009,65zł., a nadto posiada warunki lokalowe i możliwość przygotowywania posiłków we własnym zakresie. Uzasadnieniem dla odmowy przyznania żądanego świadczenia był również brak dostatecznych środków finansowych na przyznanie tej formy pomocy dla wszystkich osób spełniających kryteria określone w ustawie o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Organ I instancji podał, że na realizację powyższego programu dysponuje kwotą 45500zł, co pozwala na przyznanie zasiłków celowych dla 1270 osób uprawnionych. Istotną przesłanką dla odmowy przyznania żądanego świadczenia był także w ocenie organu fakt, że córka wnioskującej objęta jest pomocą w zakresie dożywiania, gdyż MOPS pokrywa koszty jej posiłków w przedszkolu. W odwołaniu od tej decyzji L. A. zwróciła uwagę, że wnioskowaną formą pomocy rodzina objęta jest od dwóch lat i w tym okresie jej dochody nie wzrosły, a zatem nadal spełnione są przesłanki do przyznania jej tego świadczenia. Odwołująca wskazała również, że jej niepełnosprawny syn w dniu 13 czerwca 2008r. ukończy naukę w szkole zawodowej i od tej daty rodzina utraci dochody z tytułu zasiłku rodzinnego i zaliczki alimentacyjnej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i to zarówno w zakresie sytuacji rodzinnej, osobistej, dochodowej jak i majątkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji rozważając możliwość przyznania L. A. pomocy na dożywianie. Uznano mianowicie, że wprawdzie odwołująca się spełniając kryterium dochodowe określone w uchwale Rady Miasta [...] z dnia 20 września 2006r. ma prawo do przyznania tej formy pomocy, to jednak z uwagi na ograniczenia budżetowe ośrodka realizującego zadania z zakresu pomocy społecznej, fundusze pozostające do jego dyspozycji nie pozwalają na wypłacanie świadczeń dla wszystkich potrzebujących, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz.593 ze zm.), Kolegium stwierdziło, że świadczenie w formie zasiłku celowego jest pomocą o charakterze fakultatywnym – organ może jej udzielić, uwzględniając z jednej strony uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, z drugiej zaś swoje możliwości finansowe. Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji w 2008r. udzielił rodzinie L. A. pomocy w formie finansowania wyżywienia córki Noemi w przedszkolu, a ponadto od 19 czerwca 2008r. syn Samuel będzie uczęszczał do Środowiskowego Domu Samopomocy przy Domu Pomocy Społecznej "[...]", gdzie również będzie otrzymywał całodzienne wyżywienie. Skarżąca nie zgodziła się z tą decyzją i wniosła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W jej uzasadnieniu zwróciła uwagę, że od września 2008r. jej dochody ulegną obniżeniu na skutek utraty prawa do zasiłku rodzinnego, zaliczki alimentacyjnej i świadczeń dodatkowych na syna Samuela, a wzrosną wydatki związane z utrzymaniem córki, która rozpocznie naukę w szkole podstawowej. W ocenie skarżącej, fakt korzystania od dwóch lat przez jej rodzinę z wnioskowanej pomocy, a jednocześnie brak zwiększenia dochodów stanowiły dostateczną przesłankę do przyznania jej tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Celem tego aktu jest między innymi poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Stosownie do treści art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa wyżej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, bądź też kryterium dochodowego określonego przez radę gminy w formie uchwały podjętej na podstawie art.5 ust.2 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Art. 7 omawianej ustawy wskazuje, że "Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.". Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wedle zaś art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wskazuje brzmienie tego przepisu, i co słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji - rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, jak wynika z art.7 kpa, obowiązek organu załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opublikowane w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 79608). Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/05, opubl. w LEX pod nr 185201). Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych jak np. ogólne wskazanie braków środków materialnych na dane cele (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, pkt 3 komentarza do art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Zdaniem Sądu przejawem istotnych braków w tym zakresie jest zawarta w uzasadnieniach rozstrzygnięć zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji wypowiedź odnośnie braku dostatecznych środków finansowych na świadczenie, jakiego domaga się skarżąca. Uzasadnienie w tym zakresie w obu instancjach sprowadza się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że Rejonowy Ośrodek Pomocy Społecznej nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi przyznanie zasiłku celowego wszystkim osobom ubiegającym się o to świadczenie. Organy wskazały jedynie, że budżet w kwocie 45500zł. pozwala na przyznanie tej formy pomocy dla 1270 osób i dlatego w pierwszej kolejności kieruje ją do osób nie posiadających żadnych źródeł dochodu, bądź dysponujących minimalnymi środkami utrzymania. W ocenie sądu, organy rozważając możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia obowiązane były dokonać dokładnej analizy, jakimi środkami finansowymi dysponuje MOPS w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych w tym ramach programu pomoc państwa w zakresie dożywiania, jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, ile osób w danym miesiącu z tej formy pomocy korzysta i ilu osobom spełniającym kryterium dochodowe świadczenia tego nie przyznano. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Brak wyżej wymienionych informacji w uzasadnieniu decyzji jest tym bardziej niezrozumiały, że od rozpoczęcia realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", stosownie do § 11 ww. rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz.186 ze zm.) wójtowie poszczególnych gmin zobowiązani są gromadzić co kwartał (w celu przekazywania w formie kwartalnej informacji wojewodzie) tak szczegółowe informacje jak: rzeczywistą liczbę osób objętych pomocą w zakresie dożywiania w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach Programu (§ 11 ust. 2 pkt 1), wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach Programu (§ 11 ust. 2 pkt 8), liczbę zasiłków celowych (§ 11 ust. 2 pkt 9), szacunkową liczbę osób wymagających dożywiania, nieobjętych tą formą pomocy, w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach Programu, w układzie "ogółem" i "w tym z powodu: a) braku środków, b) braku warunków technicznych i sanitarnych do przygotowania posiłków, c) niechęci rodziców lub dzieci do korzystania z tej formy pomocy, d) innych powodów" (§ 11 ust. 2 pkt 13). Samo podanie liczby osób korzystających ze świadczeń, bez odniesienia jej do kwoty wydatkowanej w tamtym okresie na zasiłki oraz ilości osób, którym z braku środków pomocy nie przyznano - nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy obecnie wskazywana kwota jest rzeczywiście niewystarczająca dla dającej się przewidzieć liczby osób potrzebujących, a tym samym – czy rzeczywiście, ze względu na ograniczenia finansowe organów pomocy społecznej nie można udzielić skarżącej oczekiwanej przez nią pomocy. Wskazane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiły one bowiem ocenę, czy rozstrzygnięcie organu pozostawało w granicach przyznanego mu uznania, czy też stało się rozstrzygnięciem dowolnym. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organ będzie miał na względzie, iż przesłanki uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia muszą mieć charakter konkretny, znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym, a nie ogólny i abstrakcyjny. Dla spełnienia tych wymagań w dalszym postępowaniu organy powinny włączyć do akt sprawy dokumenty świadczące o możliwościach finansowych zaspokajania potrzeb osób wnioskujących o przyznanie pomocy społecznej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.,) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.