II SA/Bd 612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. nakazuje zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Prezydent [...] decyzją z [...]2011 r., na podstawie art. 104, art. 107 § 1 - 3, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art, 151 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej powoływaną jako: k.p.a., art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wznowionego, na wniosek uczestniczki z dnia [...].2010 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...], z dnia [...].2009 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. [...] (dz. [...], obr. [...]) w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod-kan, wentylacji i elektrycznej. Powyższe rozstrzygnięcie, organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Decyzją [...] z dnia [...].2009r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...].2009 r. W dniu [...].2010 r. do wpłynął wniosek uczestniczki, właścicielki działki sąsiedniej – uczestniczki postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta [...], na podstawie przepisów art. 147, art. 148, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. Wnioskodawczyni podniosła, iż wskazana ostateczna decyzja Prezydenta [...] nie uwzględnia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 15.07.2009r., sygn. akt II SA/Bd 348/09, stwierdzającego nieważność decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]2009 r. Ponadto wskazała, że przyczyną wznowienia postępowania jest także fakt, iż nie brała ona w nim udziału jako strona bez własnej winy. Prezydent [...], na podstawie przepisów art. 149 § 3 w związku z art, 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania decyzją z dnia [...].2010 r. oraz po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...].2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa., odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. Pismem z dnia [...].2010r. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...].2010r., uchylił obie zaskarżone decyzje Prezydenta [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji. W związku z powyższym, Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...].2011 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...].2009 r., stwierdzając w uzasadnieniu, iż wniosek uczestniczki z dnia [...].2010 r. spełnia wymogi przepisu art. 148 kpa. Rozpoznając sprawę w postępowaniu wznowieniowym organ stwierdził, że nieruchomość uczestniczki znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu inwestora, a zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do drugiej przesłanki wznowieniowej, organ I instancji stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 15.07.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 348/09, nie stanowi nowej okoliczność istotnej dla sprawy, ponieważ jego treść nie wpłynęłaby na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a decyzje, których nieważność została stwierdzona ww. wyrokiem, dotyczą postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie została zatem spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu odwołania uczestniczki od powyższej decyzji, decyzją z [...]2011 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym przez art. 148 § 2 kpa, natomiast nie odniósł się w ogóle do kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 15.07.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 348/09, którego adresatem była uczestniczka, stał się prawomocny w dniu [...].2009 r., zatem termin, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa upływał z dniem [...].2009 r. Wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 został złożony natomiast w dniu [...].2010 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien skupić się wyłącznie na przedmiocie postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a pozostałą kwestię pozostawić bez rozpatrzenia z powodu uchybienia terminu. O tym fakcie powinien zamieścić informację w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok WSA w [...] z dnia 21.09.2010 r. II SA/Bd 1077/09). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów stwierdzających, że uczestniczka została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego, czym naruszono ogólne zasady kpa. W skardze złożonej od powyższego wyroku, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ I instancji, wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zastosował się do wskazań organu odwoławczego i rozstrzygnął sprawę merytorycznie. W ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji, odpowiadała prawu i winna być utrzymana w mocy. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa, z uwagi na brak potrzeby wyjaśnienia w całości bądź w znacznej części zakresu sprawy przez organ I instancji. W ocenie skarżącego podstawą decyzji kasacyjnej są istotne braki w materiale dowodowym, a w konsekwencji wydanie orzeczenia przez organ z rażącym naruszeniem norm prawa proceduralnego (tak: WSA w wyroku z dnia 10.04.1997 r., I SA/Po 1237/96). Tymczasem, jak wywodził skarżący, organ I instancji, wydając decyzje po ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadził dokładną analizę czy decyzja ostateczna dotknięta jest określonymi przesłankami wznowieniowymi oraz czy stanowią one podstawę do jej uchylenia, rozpoznając wyczerpująco obie przesłanki podniesione w sprawie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tj. przesłankę wynikającą z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. Wywodził też, że niezależnie od powyższego, za rażące uchybienie proceduralne nie może być uznane rozpoznanie kwestii, która winna była być pozostawiona bez rozpatrzenia z uwagi na przekroczenie terminu (nawet jeżeli taka okoliczność miałaby miejsce), bowiem nie miało to wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie decyzji. Istotnym w ocenie strony jest, iż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być stwierdzone w innym wypadku niż rażące uchybienie przepisów postępowania, mających na wynik sprawy (tak: WSA w wyroku z dnia 15.01.2008 r., II SA/Bk 370/07). Poza powyższym, skarżący podnosił naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie prawne nie przedstawiało wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji ani przytoczenia przepisów prawa. Organ odwoławczy, stwierdzając, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest zupełny winien był wskazać jakie okoliczności stanu faktycznego nie zostały udowodnione oraz w jakim stopniu należy dokonać uzupełnienia materiału dowodowego, co w ocenie skarżącego nie zostało przedstawione w sposób kompletny i zrozumiały dla strony. Strona zwróciła uwagę na okoliczność, że w toku postępowania, organ I instancji rozpoznał kwestię zachowania terminu oraz kwestię przesłanki wznowieniowej, wskazanej w przepisie art. 145 §1 pkt 4 kpa, co oznacza, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, że skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organ odwoławczy uchybił przepisom postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 107 § 1 i 3 kpa. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanki. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał naruszenie przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania poprzez: po pierwsze, nie odniesienie się do zagadnienia zachowania przez uczestniczkę terminu - określonego w art. 148 § 1 kpa - złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, po wtóre, naruszenie ogólnych zasad kpa, wskutek niepoinformowania uczestniczki o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania nie stanowią jednak wystarczających przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa, albowiem przy zastosowaniu tego przepisu niezbędne jest wykazanie przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potrzeby takiej organ II instancji jednak nie wykazał, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że organ I instancji winien skupić się wyłącznie na przedmiocie postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a pozostałą kwestię pozostawić bez rozpatrzenia z powodu uchybienia terminu, a o tym fakcie, powinien zamieścić informację w uzasadnieniu swojej decyzji. Powyższe konkluzje nie są zasadne. Po pierwsze, skoro organ odwoławczy przesądził, że uczestniczka nie zachowała terminu z art. 148 § 1 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w zakresie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to okoliczność ta wbrew twierdzeniom tego organu nie może uzasadniać orzeczenia o pozostawieniu rozstrzygnięcia tego zagadnienia bez rozpatrzenia, ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu. Uczestniczka we wniosku o wznowienie postępowania zgłosiła przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co prawda po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa, jednakże jej wnioskowi w tym zakresie nadano już bieg poprzez wydanie postanowienia przez Prezydenta [...] z [...]2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania (vide: k. 74 akt administracyjnych organu I instancji). W konsekwencji przesłanka ta objęta została postępowaniem wznowieniowym, które kończy się poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 kpa. Przepis ten nie przewiduje możliwości rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku o wznowienie bez rozpatrzenia. Trzeba bowiem pamiętać, że ten etap postępowania ma charakter merytorycznej oceny możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, skoro warunki formalne podania o wznowienie zostają rozstrzygnięte we wcześniejszym postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dlatego też w sytuacji, kiedy uczestniczka podanie o wznowienie postępowania odnośnie przesłanki opartej na art. 145 § 1 pkt 5 kpa., złożyła z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, a pomimo tego wydano postanowienie o wznowieniu postępowania co do tej przesłanki, to organ rozpoznający sprawę w postępowaniu wznowieniowym, nie ma innego wyjścia jak pominięcie możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy co do tej przesłanki. Sentencja decyzji w tym przypadku będzie jednak taka sama, jak w przypadku uznania, że merytoryczne badanie sprawy nie daje podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Brak jest podstaw do uznania, że zachodzą jakiekolwiek przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie przez organ odwoławczy. Co się tyczy natomiast zagadnienia przesłanki wznowieniowej opartej o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich przyczyn organ I instancji powinien ponownie rozpatrywać to zagadnienie i w jaki sposób. Z treści zaleceń zawartych w tej decyzji wskazano, że: "organ I instancji powinien skupić się wyłącznie na przedmiocie postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Tak wyrażone stanowisko przez organ odwoławczy nie może być jednak zrozumiałe dla organu pierwszoinstancyjnego, skoro poddał on analizie możliwość merytorycznego rozpatrywania zasadności decyzji ostatecznej przez wzgląd na istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i doszedł on do konkluzji, że możliwości takiej nie ma z uwagi na to, iż uczestniczka nie może mieć statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym decyzją ostateczną z 30.07.2009 r. W konsekwencji organ I instancji uznał, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, więc dlatego wydał decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W tych warunkach organ odwoławczy nie może nakazywać organowi I instancji "skupienie się na przedmiocie postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa", albowiem właśnie poprzez skupienie się tego organu na powyższym przedmiocie, doszedł on do przytoczonej wyżej konkluzji o niemożliwości brania tej przesłanki wznowieniowej pod uwagę, czego konsekwencją jest rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Rola organu odwoławczego w tych warunkach powinna polegać na dokonaniu merytorycznej oceny słuszności podjętej przez organ I instancji oceny, czy rzeczywiście uczestniczka nie powinna mieć statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...].2009 r. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uznałby zasadność stanowiska organu I instancji w tym przedmiocie, to tym bardziej brak byłoby warunków do uchylenia decyzji tego organu. W sytuacji przeciwnej, kiedy organ odwoławczy uznałby, że podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony, zachodziłaby konieczność merytorycznego zbadania przez organ odwoławczy zasadności decyzji ostatecznej z [...].2009 r., i odniesienia się do argumentów i zarzutów uczestniczki, jako strony postępowania zakończonego tą decyzją. Oznacza to rzecz jasna, że i w tej sytuacji brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, chyba że organ odwoławczy dostrzegłby potrzebę zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa, jednakże musiałby wówczas wykazać istnienie przesłanek w tym względzie. Trzeba również zauważyć, że organ odwoławczy w swej wcześniejszej decyzji z [...]2010 r. (vide; k. 54 akt administracyjnych organu I instancji), przesądził pozytywnie zagadnienie, czy uczestniczka ma status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...].2009 r., zwracając uwagę na treść § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), z których wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a to z kolei oznacza, iż działka uczestniczki znajduje się w obszarze oddziaływania, zgodnie z § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia, albowiem budynki uczestniczki i inwestora stoją w granicach działki obok siebie (vide: projekt budowlany, k. 37). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Natomiast w przedmiocie zwrotu nadpłaconego wpisu postanowiono w oparciu o art. 225 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia przepisom postępowania.