II SA/Bd 614/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. B. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz G. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwraca G. B. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą organ ten orzekł, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121), o uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta w uchylonej decyzji umorzył postępowanie z wniosku K. Ż. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa Polskiego na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy z dnia [...] września 1979 r. nr [...], położoną we wsi Ł., gm. B., określoną w tym Zarządzeniu jako działka nr [...] o pow. 0,9342 ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], stanowiącą własność M. Ż. W związku ze złożeniem powyższego wniosku, organ pierwszej instancji podjął czynności mające na celu odnalezienie dokumentów potwierdzających ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zarządzenie z dnia [...] września 1979 r. i decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. (Nr [...]) o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość nie zostały odnalezione w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Gminy ani w Archiwum Państwowym. Pismem z dnia [...] października 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformowała, że M. Ż. nigdy nie doręczono decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. o ustaleniu odszkodowania, bowiem w tym czasie przebywała ona poza granicami kraju. Zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 1979 r. odnalezione zostało w uwierzytelnionej kopii Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r. Organ pierwszej instancji zwrócił się również do Banku o przedłożenie dokumentów świadczących o fakcie wypłacenia wskazanej wysokości odszkodowania na rzecz M. Ż. oraz wskazanie czy w zasobach archiwalnych banku znajduje się decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r., Nr [...]. Powyższe informacje nie zostały przez Starostę uzyskane. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Starosta umorzył postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa Polskiego, na podstawie wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi Zarządzenia Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] września 1979 r. nieruchomość położoną we wsi Ł., gmina B., określoną w tym Zarządzeniu jako działka nr [...] o pow. 0,9342 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność M. Ż. Starosta wskazał, że jako dowód przyjęto przede wszystkim pismo Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] października 1980 r. (znak: [...]) przesłane do Banku, z którego wynika, że wydana została decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr [...], która stała się prawomocna i przekazano ją do ww. banku celem wypłaty kwoty w wysokości 31.763 zł na rzecz M. Ż. na konto Banku. Organ pierwszej instancji wskazał, że jak ukazuje rozdzielnik do tego pisma do wiadomości otrzymać miała je także m.in. M. Ż. Pismo to ukazuje również, że istniały opinie szacunkowe na przejęcie nieruchomości oraz że akta sprawy odszkodowawczej zostały przekazane Urzędowi Gminy. Starosta wskazał, że z wykazów zmian gruntowych pozyskanych do akt, odczytać można, że działka nr [...] określana była jako Rola klasy V. W zarządzeniu nr [...] z dnia [...] września 1979 r. w pkt 3 przyjęto dodatkowo stawkę odszkodowania za grunty przejmowane we wsi Ł. podniesione 4 - krotnie w stosunku do cen określonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Minister Rolnictwa w zarządzeniu ustalił cenę za 1 m - 0,85 zł. Czterokrotność tej stawki dało 3,4 złotego za metr. Przemnożenie ww. stawki razy powierzchnię przejętej nieruchomości, czyli 9,342 m² dało kwotę 31.763 zł, co potwierdza, że odszkodowanie przytoczone w piśmie z dnia [...] października 1980 r. ustalone zostało prawidłowo w oparciu o ww. Zarządzenie Naczelnika Gminy. W ocenie organu pierwszej instancji decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr [...] weszła do obrotu prawnego. Potwierdza to jednoznacznie pismo z dnia [...] października 1980 r. Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych przesłane do Banku. Starosta stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawomocną decyzją, zaś po istnieniu decyzji odszkodowawczej organ nie może ponownie orzekać merytorycznie w kwestii odszkodowania. Organ pierwszej instancji wskazał, że w latach kiedy wydawana była decyzja odszkodowawcza obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i zawarte w nich uregulowania dotyczące doręczeń. Starosta podniósł, że z przekazanych przez wnioskodawcę pism z lat 1980 i 1983 wynika, że M. Ż. i Kr. Ż. kwestionowali samo przejęcie nieruchomości pod tereny budowlane. Żadne z tych pism nie wykazuje, aby nie zgadzali się na wysokość ustalonego odszkodowania, czy też aby go nie otrzymali. Również z pisma M. Ż. z dnia [...] lipca 1982 r. skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika, że właścicielka wiedziała o ustaleniu odszkodowania i o kwocie, jaka jej przysługuje. Starosta odniósł się również do kwestii dotyczącej przedawnienia odszkodowania i wskazał, że w doktrynie, a także orzecznictwie sądowadministracyjnym kwestia ta nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta, ale sądy często orzekają, że odszkodowanie wynikające z decyzji administracyjnej ulega przedawnieniu z zastosowaniem przepisów art. 450-486 kodeksu cywilnego. K. Ż. złożył odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach sprzecznych z przepisami prawa i zasadami doświadczenia życiowego o charakterze fikcji prawnych. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazała, że jedynym ustaleniem organu pierwszej instancji jest okoliczność, że w latach 1979 - 1985 do depozytu sądowego nie została przekazana kwota odszkodowania ustalona na rzecz byłej właścicielki oraz że zarówno organ wydający skarżoną decyzję jak też strona nie posiadają ww. decyzji odszkodowawczej. Natomiast pozostałą argumentację organ pierwszej instancji oparł na swoich przypuszczeniach, założeniach oraz nieistniejącym w procedurze domniemaniu legalnego działania organów administracji państwowej. Odwołujący zarzucił, że z umieszczenia w rozdzielniku pisma Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] października 1980 r. nazwiska M. Ż. nie można dowodzić, że pismo to zostało do niej wysłane, a już z całą pewnością, że je otrzymała, tym bardziej, że jako adres zamieszkania wskazano jedynie miejscowość. Po powrocie do Polski była właścicielka występowała do wszystkich znanych jej urzędów, organów i sądów o załatwienie sprawy. Wojewoda, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.) – art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, a także na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. 1974 r., Nr 10, poz. 64) – art. 8 ust. 1 i ust. 9 przepisy kpa oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewoda wskazał, że w sprawie niniejszej, Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy z dnia [...] września 1979 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1979 r. Nr [...], poz. [...], Naczelnik Gminy ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa poprzez wskazanie m.in. nieruchomości położonej we wsi Ł., gmina B., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,9342 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej wtedy, jak zapisano w Zarządzeniu, własność M. Ż. Powyższe Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 8 i 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.). W pkt 3 Zarządzenia przyjęto dodatkowo stawkę odszkodowania za grunty przejmowane we wsi Ł. podniesioną 4 - krotnie w stosunku do cen określonych Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 19, poz. 14). Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie odnaleziono oryginału dokumentu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr: [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość o pow. 0,9342 ha oznaczoną jako działka [...] położoną we wsi Ł. mimo, że Starosta podejmował próby odnalezienia ww. decyzji zwracając się dwukrotnie do Wójta Gminy, Archiwum Państwowego, Sądu Rejonowego, Banku oraz do Wojewody. W żadnym jednak z tych zbiorów nie znajdowały się akta niezbędne do rozpatrzenia wniosku K. Ż. W ocenie organu drugiej instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, ponieważ nie został on zebrany w sposób należyty przez Starostę, który nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe, zdaniem Wojewody, oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny zasadności przyjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z analizy akt wynika, że organ nie uwzględnił i nie poddał ocenie okoliczności mogących wynikać pośrednio z innych dokumentów. Organ pierwszej instancji nie ustalił, czy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowań od Skarbu Państwa, w tym samym archiwalnym zbiorze znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące analogicznej do przedmiotowej sprawy. Starosta winien zatem, zdaniem Wojewody, podjąć próbę odszukania takiego zbioru np. na podstawie numeracji decyzji, spisu dokumentów archiwizowanych, czy też innych postępowań dotyczących ww. nieruchomości lub w inny sposób i zbadać, czy tam znajdują się dokumenty dotyczące postępowania w sprawie odszkodowania należnego byłej właścicielce. Jak wskazał Wojewoda, organ pierwszej instancji powinien się ponadto zapoznać z treścią decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem rozważenia zawartych w niej zaleceń. Organ pierwszej instancji, zdaniem organu odwoławczego, nie podjął czynności celem ustalenia ewentualnych świadków mogących ujawnić jakiekolwiek informacje związane z postępowaniem i ewentualnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania należnego M. Ż. Zdaniem Wojewody, na obecnym etapie postępowania organ pierwszej instancji pozyskał dokumenty będące dowodami pośrednimi w sprawie, jednakże nie wyczerpał pozostałych środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a., w tym nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków. Organ zwrócił także uwagę, że w niniejszej sprawie, wobec upływu czasu i istoty sporu pomiędzy organem i odwołującym się znaczenia nabiera konieczność wykazania przez stronę, że dochodzone roszczenie jest oparte na jej słusznym interesie, jednocześnie nie pozostaje to w opozycji do interesu społecznego. Zdaniem Wojewody, nie budzi wątpliwości, że w sytuacji gdyby zostało ustalone, że strona w związku z wywłaszczeniem z mocy prawa jednak nie uzyskałaby w przypisanym trybie odszkodowania, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ma słuszny interes w jego uzyskaniu. Wynika to z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Natomiast, jeżeli odszkodowanie to zostało już ustalone i wypłacone, to rażąco sprzeczne z interesem społecznym byłoby uwzględnienie ww. wniosku z dnia [...] maja 2016 r., który wówczas nie byłby nadto oparty na słusznym interesie strony, w rozumieniu art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu odwołujący reprezentowany przez adwokata, jest bierny. Nadto uwzględniając ww. okoliczności pełnomocnik winna podjąć wszelkie czynności, aby wraz ze stroną, być może jej rodziną odtworzyć przebieg pierwotnego postępowania, przeszukać archiwa domowe w poszukiwaniu dokumentów dotyczących odszkodowania, czy też podjąć stosowne działania celem poszukiwania dokumentów w sprawie w archiwach publicznych, niezależnie od organu. Wojewoda podkreślił, że w sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie uzasadniają przerzucania całego ciężaru dowodowego na organ administracji publicznej, zwłaszcza w sprawie, w której strona dopiero po upływie tylu lat od wywłaszczenia nieruchomości, występuje z żądaniem wypłaty odszkodowania. Na obecnym etapie postępowania możliwe jest natomiast przyjęcie, że w sytuacji, gdy w tożsamych sprawach wobec właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prowadzone były postępowania i wydano decyzje administracyjne, mogła taka sytuacja zaistnieć w przypadku odwołującego się. Te okoliczności nie mogą obecnie jednak przesądzić, bez uzupełnienia materiału dowodowego. Nadto istotnym źródłem dowodowym może być szczegółowe przesłuchanie w charakterze świadków byłych pracowników organu. Zdaniem Wojewody wskazane uchybienia w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowią o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, a tym samym uznać należało, że naruszenia te, mające charakter procesowy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, nie sposób było ocenić czy w sprawie wystąpiła określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania. Gmina, działając przez pełnomocnika radcę prawnego M. B.-R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia [...].12.2018 r., znak [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa, polegające na naruszeniu obowiązku rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nie wzięcia pod rozwagę całości argumentacji i przyjęcia za niewyjaśnione, że nie ustalono odszkodowania w sytuacji, kiedy z materiału dowodowego wynika, że takie odszkodowanie zostało ustalone oraz naruszenie art. 105 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie hipotetycznie materiał dowodowy może zostać uzupełniony poprzez przesłuchanie byłych pracowników organu. Skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa wniosła o uchylenie decyzji organu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ze zgromadzonego materiału w sprawie bezsprzecznie wynika, iż za wywłaszczoną od M. Ż. nieruchomość położoną we wsi Ł., gmina B., obejmującą działkę nr [...] o powierzchni 0,9342 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] odszkodowanie zostało już ustalone. Świadczy o tym znajdujące się w aktach sprawy pismo Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] października 1980 r., znak: [...] przesłane do Banku, z którego wynika, że wydana została decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr. [...], która stała się prawomocna i przekazano ją do w/w Banku celem wypłaty kwoty w wysokości 31.763 zł na rzecz M. Ż. na konto Banku. Skarżąca zauważyła, że jak ukazuje rozdzielnik do tego pisma do wiadomości otrzymać miała je także m.in. M. Ż. Z pisma tego wynika również, że istniały opinie szacunkowe na przejęte nieruchomości oraz że akta sprawy odszkodowawczej zostały przekazane Urzędowi Gminy. W ocenie skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr. [...] weszła do obrotu prawnego. W ocenie skarżącej, zebrany materiał dowodowy wykazał zatem, że za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie a jego wypłata została zlecona bankowi do realizacji. W związku z powyższym organ nie może ponownie orzekać merytorycznie w kwestii odszkodowania. Skarżąca wskazała, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W ocenie skarżącej, organ naruszył art. 105 kpa nie umarzając postępowania w zamian przyjmując hipotezę, że w tożsamych sprawach wobec właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prowadzone były postępowania i wydano decyzje administracyjne a porównanie tych sytuacji do niniejszej sprawy jest w ocenie skarżącego zbyt daleko idące. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że odszkodowanie zostało wypłacone. Jak wskazała skarżąca, w zaistniałej sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia wypłaty odszkodowania doprowadziłoby do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 ugn. Nie można przyjąć, że skoro organ nie jest w stanie udowodnić, że wydał decyzję odszkodowawczą w przeszłości, to zobowiązany jest on do ustalenia i wypłaty odszkodowania niezależnie od tego czy w istocie odszkodowania nie wypłacono lub wypłacono ale nie zachowały się dokumenty o tym świadczące. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wydania decyzji odszkodowawczej stanowi prawną urzędową w zasadzie konsekwencję upływu czasu i nie jest zasadne doszukiwanie się w niej podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zasadnym jest w tej sprawie uznanie domniemania, że organy administracji działały legalnie. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane sprzeciwem Gminy wniesionym od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121) uchylono w całości decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przypadku sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a ustawodawca określił zakres kontroli sądu w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 - dalej: "p.p.s.a."). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Orzecznictwo sądów, jakie ukształtowało się na tle powołanego przepisu wskazuje, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma więc charakter formalny, a nie materialny (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18). Kontrola ta nie może więc, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd nie bada również w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. I OSK 509/19). Powyższe oznacza, że podstawą oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa musi być wyłącznie treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Kontrola Sądu ograniczona jest zatem do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powołany wyżej przepis wprowadza dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie będzie więc wystarczające. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, uznając, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej oraz dlaczego nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne, a tym samym nie może orzec merytorycznie. Dopiero wskazanie powyższych okoliczności umożliwia ocenę, czy zasadnie decyzję kasacyjną wydano. Regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - co do zasady - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd sprowadza się do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez Wojewodę, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Główny zarzut sprzeciwu został oparty na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, dlaczego niemożliwe było uzupełnienie we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne, a tym samym nie uzasadniono dlaczego organ II instancji nie mógł orzec merytorycznie. Podkreślić należy, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego umorzył postępowanie administracyjne, ponieważ uznał, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr [...] weszła do obrotu prawnego. Twierdzenie o powyższym Starosta wyprowadził w oparciu o pismo z dnia [...] października 1980 r. Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych przesłane do Banku, z którego wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawomocną decyzją. Dlatego organ I instancji kierując się przesłankami z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że nie może ponownie orzekać merytorycznie w kwestii odszkodowania. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ odwoławczy zajął stanowisko, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy też nie. W motywach uzasadnienia Wojewoda wytknął organowi I instancji wady postępowania przemilczając stanowisko, czy na rzecz M. Ż. zostało ustalone odszkodowanie. Zalecenia organu odwoławczego sprowadzają się do poszukiwania decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr [...] i akt postępowania związanych z jej wydaniem. Organ odwoławczy całkowicie pomija ocenę dowodów już zebranych przez organ I instancji. Wojewoda zarzuca bowiem organowi I instancji to, że nie wyjaśnił on, czy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowań od Skarbu Państwa, w tym samym archiwalnym zbiorze znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące analogicznej do przedmiotowej sprawy. W zaleceniach Wojewoda wskazał, że organ I instancji winien podjąć próbę odszukania takiego zbioru np. na podstawie numeracji decyzji, spisu dokumentów archiwizowanych, czy też innych postępowań dotyczących ww. nieruchomości lub w inny sposób i zbadać, czy tam znajdują się dokumenty dotyczące postępowania w sprawie odszkodowania należnego byłej właścicielce. Zdaniem organu odwoławczego Starosta powinien zapoznać się treścią ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem rozważenia zawartych w niej zaleceń. Za uchybienie organ odwoławczy uznał to, że organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchano stronę postępowania, a na której pełnomocnik strony oświadczył, że nie ma żadnych dowodów na doręczenie ww. decyzji odszkodowawczej, bowiem M. Ż. nie było w kraju, a po powrocie nie zastała żadnych awiz dotyczących przesłanej decyzji. Wojewoda wskazał na kolejność przeprowadzenia środków dowodzenia i zasugerował, że przesłuchanie strony następuje dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych takich jak dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Według Wojewody organ I instancji nie podjął czynności celem ustalenia ewentualnych świadków mogących ujawnić jakiekolwiek informacje związane z postępowaniem i ewentualnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania należnego M. Ż. Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia pozostaje podniesiona przez Starostę okoliczność dotycząca instytucji doręczenia zastępczego, przewidzianego w przepisach art. 43 i 44 k.p.a. obowiązujących w dniu wydania ww. decyzji o ustaleniu odszkodowania. Na obecnym etapie postępowania organ I instancji pozyskał dokumenty będące dowodami pośrednimi w sprawie, jednakże nie wyczerpał pozostałych środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a., w tym nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków. Organ odwoławczy dodał również, że istotnym źródłem dowodowym może być szczegółowe przesłuchanie w charakterze świadków byłych pracowników organu. Sąd odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, zawartego w zaskarżonej decyzji, zauważa po stronie Wojewody całkowity brak oceny materiału dowodowego już zgromadzonego przez organ I instancji oraz brak stanowiska co do wydanego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyżej przytoczone motywy uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wyjaśniają jaki wpływ na rozstrzygniecie sprawy będą miały czynności, które organ odwoławczy uznał za konieczne do przeprowadzenia. Tym samym Wojewoda nie wykazał podstaw do zastosowania przesłanki z art. 138 § 2 kpa, jaką powinno być uzasadnienie stanowiska, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w oparciu o art. 136 § 1 kpa nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, albo nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Za zbyt ogólne należy uznać stanowisko Wojewody, że organ I instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda dysponując materiałem dowodowym nie wypowiedział się, czy w niniejszej sprawie została wydana decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r., znak [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania, za przejętą na własność Państwa Polskiego, na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy z dnia [...] września 1979 r., nr [...] nieruchomość, położoną we wsi Ł., gm. B., określona w tym Zarządzeniu jako działka nr [...] o pow. 0,9342 ha, zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...], stanowiącą własność M. Ż.. Wojewodzie z urzędu powinna być znana okoliczność, że z wniosku K. Ż. zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1980r. Decyzja Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. W decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, która znajduje się w aktach sprawy, wskazano na uchybienia popełnione przez Wojewodę przy wydawaniu powyższej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. I tak, na stronie 2 uzasadnienia wskazano, że : "(...) przejęciu na rzecz Państwa uległy nieruchomości stanowiące własność sześciu właścicieli a zatem poszukiwane akta archiwalne dotyczące przejęcia M. Ż. mogą znajdować się właśnie w aktach wspólnych dotyczących innych gruntów przejętych na terenie wsi Ł. A zatem akta przedmiotowej sprawy mogą się też znajdować w Urzędzie Miasta. Tymczasem organ wojewódzki nie podjął poszukiwań w tym organie, jak również nie prowadził poszukiwań szeroko, odnośnie pozostałych pięciu przejętych nieruchomości, pod kątem istnienia decyzji z dnia [...].04.1980 r., znak [...]. Ponadto jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ I instancji dysponował dostarczonymi przez wnioskodawcę dokumentami z których wynika, iż istniała w obiegu przedmiotowa decyzja z dnia [...].04.1980 r., znak [...] w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie której wypłacono stronom postępowania wywłaszczeniowego odszkodowanie za przejęte na własność Państwa grunty". Minister Infrastruktury i Budownictwa zalecił w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa (str. 3 uzasadnienia), aby Wojewoda wystąpił do Banku z prośbą o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...].04.1980r., znak [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, że powyższa decyzja Ministra został wydana w dniu [...] maja 2017r., a więc ponad jeden rok przed wydaniem decyzji Starosty z dnia[...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy wydając w tym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję powinien w pierwszej kolejności sam ocenić skutki i zalecenia płynące z decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017r., nr [...] i w zakresie wyników tego postępowania uzupełnić akta niniejszej sprawy. Za nieuprawnione zatem należy uznać zalecenie Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji, aby organ I instancji zapoznał się treścią ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) celem rozważenia zawartych w niej zaleceń, ponieważ decyzja ta dotyczyła odrębnego postępowania, prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Powyższe działania Wojewody świadczą o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. W zaskarżonej decyzji zabrakło ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę z oceną dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim organ odwoławczy nie ocenił dowodu pisma Z-cy Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] października 1980 r., znak: [...] przesłanego do Banku, z którego wynika, że wydana została decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr. [...], która stała się prawomocna i przekazano ją do w/w Banku celem wypłaty kwoty w wysokości 31 763 zł na rzecz M. Ż. na konto Banku. Należy przy tym zauważyć, że jak ukazuje rozdzielnik do tego pisma do wiadomości otrzymać miała je także m.in. M. Ż. Pismo to ukazuje również, że istniały opinie szacunkowe na przejęte nieruchomości oraz, że akta sprawy odszkodowawczej zostały przekazane Urzędowi Gminy. Pismo wskazuje osoby, którym należało przekazać odszkodowanie. Jako załącznik do tego pisma podano decyzję oraz 6 opinii szacunkowych. Do pisma tego nawiązano również w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., gdzie stwierdzono, że organ odwoławczy dysponował dostarczonymi przez wnioskodawcę dokumentami z których wynika, iż istniała w obiegu przedmiotowa decyzja z dnia [...].04.1980r., znak [...] w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie której wypłacono stronom postępowania wywłaszczeniowego odszkodowanie za przejęte na własność Państwa grunty. Wojewoda nie ocenił już przeprowadzonych czynności przez organ I instancji, mających na celu odnalezienie dokumentów potwierdzających ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Otóż z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował daremnie próby dotarcia do decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. (Nr [...]) o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Ż. Korespondencja przez Starostę była prowadzona z Wójtem Gminy w sprawie Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1979 r. oraz o dokonanie szczegółowej kwerendy zasobów archiwalnych celem odszukania i przekazania decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1980 r. (Nr [...]). W zasobach archiwum zakładowego Urzędu Gminy [...]stwierdzono brak ww. dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd Rejonowy II Wydział Cywilny poinformował, że na podstawie urządzeń ewidencyjnych za lata 1979 - 1985 ustalono, iż w ww. wydziale nie toczyło się postępowanie z wniosku Naczelnika Gminy lub Banku o złożenie do depozytu pieniędzy na rzecz M. Ż.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Oddziału Archiwum Urzędu Wojewódzkiego przesłał organowi I instancji uwierzytelnioną kopię Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., w którym ukazało się ww., zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 1979 r. Bank, powołując się na tajemnicę bankową wskazał jedynie, że dokumentacja dotycząca czynności bankowych z 1980 r. została zutylizowana. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że w spisie zdawczo-odbiorczym materiałów archiwalnych przekazanych do zasobu przez Urząd Gminy z lat 1972-1990 nie odnotowano teczki zawierającej akta spraw o znaku: Nr, w której mogłaby znajdować się dokumentacja związana z decyzją Naczelnika Gminy w sprawie ustalenia odszkodowania. W sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem K. Ż. wraz z pełnomocnikiem adw. J. S. Pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał, że decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wydana. W stanowisku strona powołała się jedynie na niedoręczenie tej decyzji ówczesnej właścicielce i nie ma żadnych dowodów na doręczenie tej decyzji. Pełnomocnik wnioskodawcy przedłożyła do protokołu rozprawy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W aktach sprawy znajduje się również korespondencja Starosty z Bankiem, w wyniku której nie udało się pozyskać żadnych dowodów. Poza tym Bank wskazał na 5-letni okres przechowywania dokumentów i dowodów księgowych w banku. Wojewoda również nie dokonał oceny powyżej przytoczonych czynności organu I instancji, a które to dowody znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Poza tym organ odwoławczy dysponował również Zarządzeniem NR [...] z dnia [...] września 1979 r. Naczelnika Gminy, gm. B., stanowiących własność sześciu osób w tym M. Ż. Z dokumentu tego wynikają imiona i nazwiska osób, od których przejęto grunty oraz nr działek z ich powierzchnią oraz nr ksiąg wieczystych. Organ odwoławczy pominął również ustalenia organu I instancji co do okoliczności, że z przekazanych przez wnioskodawcę pism z lat 1980 i 1983 wynika, iż M. Ż. i K. Ż. kwestionowali samo przejęcie nieruchomości pod tereny budowlane. Żadne z tych pism nie wykazuje, aby nie zgadzali się na wysokość ustalonego odszkodowania, czy też aby go nie otrzymali. Z pisma z dnia [...] lipca 1982 r. sporządzonego przez M. Ż. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jednoznacznie odczytać można, iż właścicielka wiedziała o ustaleniu odszkodowania i o kwocie jaka jej przysługuje, bowiem w piśmie tym stwierdziła, że przy podziale działek na jej własnym gruncie przyznano jej własną działkę za 25 000,00 zł, podczas gdy za pozostałych 12 takich samych działek Urząd Gminy przewidział kwotę 35.000,00 zł. Z pisma z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika wnioskodawcy, skierowanego przez Ministerstwo Rolnictwa do M. Ż. wynika, że strona miała wiedzę o podjęciu postępowania zmierzającego do przejęcia przedmiotowej nieruchomości: "Obywatelka została powiadomiona pismem z dnia [...].V.1979 r. Naczelnika Gminy, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Zatem zarzut Obywatelki, że nie była poinformowana o wstępnym postępowaniu w przedmiotowej sprawie jest bezzasadny." (k- 40 akt administracyjnych). Wobec powyższego zarzuty organu odwoławczego oparte na tym, że organ I instancji nie ustalił, czy w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowań od Skarbu Państwa, w tym samym archiwalnym zbiorze znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące analogicznej do przedmiotowej sprawy i zalecenie odszukania takiego zbioru np. na podstawie numeracji decyzji, spisu dokumentów archiwizowanych, czy też innych postępowań dotyczących ww. nieruchomości lub w inny sposób i zbadać, czy tam znajdują się dokumenty dotyczące postępowania w sprawie odszkodowania należnego byłej właścicielce, Sąd uznaje za niewystarczające do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wątpliwości organu odwoławczego co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie nie należy odczytywać w znaczeniu, że brak ustaleń w tym zakresie oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ odwoławczy powyższe wątpliwości i braki w materiale dowodowy powinien sam uzupełnić podstawie art. 136 § kpa, tym bardziej, że zalecenia odnośnie tej materii wynikały z decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ewentualnie zlecić je organowi I instancji. Przypomnieć bowiem należy, iż tylko kumulatywne spełnienie obu przesłanek, o których mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wprawdzie zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym, jednakże należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" winno być równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli w sprawie zaistnieją wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12). Innymi słowy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81). Reasumując stwierdzić trzeba, że dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia powinny zostać uzupełnione przez niego we własnym zakresie. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, iż z tego powodu, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zobligowany był zbadać wyłącznie kwestię zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w sprzeciwie. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Zalecenie przeprowadzenia dowodów jest nieprecyzjne, bardzo ogólne i nie wskazuje jakie okoliczności należy udowodnić. Organ odwoławczy nie wypowiada się czy decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana, a dysponuje dokumentami które na to wskazują. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie ponownej oceny materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł), oraz kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Nadpłaconą część wpisu zwrócono na podstawie art. 225 p.p.s.a. W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu II instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy administracyjnej.