II SA/Bd 618/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi A.T., S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 618/11 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. M. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą C. I. wystąpił do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na cele usługowe (działalność gospodarcza polegająca na tworzeniu stron internetowych) oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na funkcję ww. usług, na terenie działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. W. [...] w T. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił M. J. ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazał, że w sprawie nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (...)". Organ podkreślił, biorąc pod uwagę cytowany przepis, że zabudowa mieszkaniowa o III kondygnacji (przy ul. W. [...]) nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, nie powinna, więc wyznaczać gabarytów dla zabudowy przy ul. W. Podobnie, zabudowa wielorodzinna (4 kondygnacje) znajdująca się poza obszarem analizowanym nie może być wyznacznikiem gabarytów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Organ wskazał, że dla całości działki należałoby ustalić tę samą maksymalną wysokość wynikającą z analizy wysokości elewacji frontowych budynków położonych przy ul. W. jednak propozycja dopuszczenia, w tylnej części działki zabudowy o III kondygnacjach, z maksymalna wysokością 12 m od poziomu terenu, spotkała się z negatywną opinią właścicieli sąsiedniego terenu, dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W decyzji tej wyznaczono maksymalną ilość kondygnacji – II kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe oraz maksymalną wysokość obiektu – 9 m. Dlatego też, organ pierwszej instancji, mając na uwadze analizę urbanistyczną ściśle wyznaczonego obszaru (50m wokół terenu objętego wnioskiem) należy stwierdzić, iż ustalenie wysokości elewacji frontowej (bez zmian) oraz ilość kondygnacji (maksymalnie II kondygnacje nadziemne) uniemożliwia zagospodarowanie terenu wskazanego we wniosku, w planowany przez inwestora sposób. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy a polegające na błędnej interpretacji przepisu - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa. Zdaniem odwołującego, ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował, bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 m obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki, nie mniejszym jednak niż 50m. M. J. podkreślił, że ustawodawca nie określił górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego zatem w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, należy szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. Nie zrozumiałe jest dla odwołującego, dlaczego organ wydający decyzję przyjął minimalną odległość obszaru analizowanego na 50 m, a nie np. 55 czy 60. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, że obszar analizowany powinien być ściśle wyznaczony i obejmować wyłącznie 50 m wokół terenu objętego wnioskiem. Przywołany przepis wyznacza jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, jedno i dwukondygnacyjna. Na jednej z działek znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji, znajduje się budynek jednorodzinny trzykondygnacyjny. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również powołanie się przez organ I instancji na negatywną opinię właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którym organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wyznaczając wysokość zabudowy na 9 m. Ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniego terenu, nie może determinować treści decyzji w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wyjaśnienia wymaga określenie katalogu stron, bowiem jak wynika z akt sprawy S. A., będący współwłaścicielem nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie żyje. A. i S. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Zdaniem skarżących organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni literalnej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nadając dokonanej ocenie cech restrykcyjnych, ani też liberalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem także w ocenie Sądu sprawa winna być ponownie rozpatrzona. Podstawą uchylenia decyzji był przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotną okolicznością jest fakt, że jedna ze stron zmarła (S. A., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości). Już ten fakt powoduje konieczność utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy i tym samym oddalenia skargi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego, podzielić należy pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 437/07). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cytowane na wstępie, powoływane jako "rozporządzenie". W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich (rozumianych jako działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, okolicy, a nie działki sąsiednie sensu stricte tj. graniczące z działką inwestora) w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami, jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie. Przy interpretacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy przede wszystkim kierować się wykładnią celowościową. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Nie znajduje w tym kontekście wyznaczenie obszar analizowanego o wielkości ca 50 m wokół działki nr [...] położonej przy ul. W. [...]. Wykładnia celowościowa wskazuje na konieczność analizy zabudowy w określonej jednostce, stanowiącej pewną całość urbanistyczną. Odległość 50 m to odległość minimalna. Ocena kontynuacji funkcji zabudowy musi obejmować większy obszar. Określenie, "co najmniej jedna działka sąsiednia..." jest określeniem minimalnym. Wydanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody sąsiadów. Na ogólnych zasadach bada się natomiast, czy zostały naruszone ich uzasadnione interesy. Bierze się pod uwagę stan zabudowy aktualnie istniejącej. Skarżący nie są pozbawieni możliwości zmiany swoich dotychczasowych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach sąsiednich. Wbrew poglądom skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało uchybienia jakie dopuścił się organ pierwszej instancji, jakkolwiek należy się zgodzić, że wskazania te są mało konkretne. Wskazano na skierowanie decyzji do osoby zmarłej, co dyskwalifikuje decyzje organu I instancji. W pozostałym zakresie ocena dowodów przeprowadzona przez organ II instancji nie narusza jej granic, Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.