II SA/Bd 619/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. na Uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 ust.1 pkt 3, pkt 4, pkt 7, pkt 9, pkt 10, pkt 13, pkt 15, § 3 ust. 3 załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. K[...] Nr [...], poz. [...]), 2. stwierdza, że zaskarżona Uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę. Rada Gminy w P. uchwałą z dnia [...] października 2006r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. nr 135, poz. 2034) w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P., na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g.") po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. Na powyższą uchwałę wniósł skargę Prokurator Rejonowy z W.. W petiutum skargi Prokurator wskazał, że zaskarża § 2 pkt 3, 4, 7, 9,10, 13 i 15, § 3 pkt 4 i 5 oraz § 3 pkt 4 ust 4 i § 4 ust 4 uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał dodatkowo na § 3 pkt 4 ust. 1 i § 3 pkt 4 ust. 5 i § 3 ust. 3 uchwały. Postanowieniom uchwały wskazanym w petitum skargi Prokurator zarzucił naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U Nr 100 poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1, 2 i 6, art. 2 ust. 1, 2, 4 uc.p.g. poprzez: – zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienia ustawowe – powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej. Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności części wskazanych przepisów tj. § 2 pkt 3, 4, 7, 10, 13, § 3 pkt 4 i 5, § 3 pkt 4 ust. 4 oraz § 4 ust. 4 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 4 u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog zdarzeń, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Przepis ten daje możliwość radzie regulacji ww. materii w ściśle określonym zakresie. Normy kompetencyjne powinny zaś być interpretowane w sposób ścisły, literalny, bez dokonywania wykładni rozszerzającej. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniach normy ustawowej narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi naruszenie prawa. Prokurator podkreślił, że art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dają upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania i czystości pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Przepisy ustawy nie przyznały też radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć. Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale dokonała powtórzenia definicji występujących w ustawie o czystości i porządku oraz w innych ustawach tj.: – w § 2 pkt 3 uchwały zdefiniowano pojęcie "właściciel nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., – w § 2 pkt 4 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., – w § 2 pkt 7 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady niebezpieczne", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, – w § 2 pkt 9 uchwały zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., – w § 2 pkt 10 uchwały zdefiniowano pojęcie "zbiorniki bezodpływowe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., – w § 2 pkt 13 uchwały zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe", uprzednio zdefiniowane w pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, – w § 2 pkt 15 uchwały zdefiniowano pojęcie "chodnik", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 9 ustawy o ruchu drogowym, dodatkowo rozszerzając tą definicję poprzez wskazanie, iż jest to część drogi położona przy granicy nieruchomości. Ponadto zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale rada określiła obowiązki właścicieli nieruchomości wykraczając poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez: – zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 4 ust. 5 uchwały do "usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych, elewacji budynku", – zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 4 ust. 1 uchwały do niezwłocznego usunięcia z chodników piasku użytego do ograniczenia śliskości chodnika, niezwłocznie pod ustaniu przyczyny jego stosowania. Prokurator podniósł także, że zaskarżona uchwała zawiera obowiązki, które wynikają z odrębnych aktów rangi ustawowej. Brak jest zatem podstaw do regulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości, co w przedmiotowej uchwale nastąpiło poprzez: – zobowiązanie w § 3 pkt 4 ust. 4 właścicieli nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego, do wyposażenia nieruchomości w pojemniki na śmieci i systematycznego opróżniania w sposób nie dopuszczający do ich przepełenia – które to zagadnienie reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym; – uregulowanie w § 4 ust. 4 uchwały sposób postępowania z odpadami innymi niż komunalne – w sytuacji kiedy zasady te ustala ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, – zawarcie w § 3 ust. 3 uchwały odesłania do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie budowy przy jednoczesnym zobowiązaniu kierownika budowy do stosowania § 1 ust. 1 pkt 1,2 regulaminu. Prokurator zwrócił uwagę, że stosownie do § 142 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2006 r. akty prawa miejscowego stanowione przez radę lub zarząd gminy są stanowione na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, natomiast zgodnie z § 137 ww. rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że odwołanie się w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. do definicji legalnych zawartych w aktach rangi ustawy nie stanowi naruszenia prawa i jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym względzie organ przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 527/06), z dnia 12 października 2005 r.(sygn. akt II SA/Wr 385/05), z 15 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 521/06 i II SA/Wr 745/06). Zdaniem organu powtórzenie w uchwale definicji zawartych w innych ustawach można co najwyżej uznać za naruszenie prawa w stopniu nieistotnym, nie stanowiącym podstawy do stwierdzenia w tej części nieważności uchwały. Ponadto nie zgodził się z zarzutem Prokuratora dotyczącym rozszerzenia przez Radę Gminy ustawowych obowiązków. Przepisy § 3 ust. 4 pkt 5 (jak wskazał organ – błędnie określonym przez Prokuratora jako "§ 3 pkt 4 ust. 5") oraz § 3 ust. 4 pkt 1 (wg organu w skardze jako "§ 3 pkt 4 ust. 1") Regulaminu są określeniem szczegółowych zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego tj. są ustanowione w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Obowiązek ustanowiony w § 3 ust. 4 pkt 4 Regulaminu (dotyczący wyposażenia nieruchomości w pojemniki na śmieci i ich opróżniania) pozostaje w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., natomiast określony w § 4 ust. 4 – w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi ponadto realizację uchwalonego przez Radę Gminy P. Planu Gospodarki Odpadami Gminy P. na lata 2004 – 2007 z perspektywą na lata 2008 – 2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie konieczne jest sprecyzowanie, jakie w istocie zapisy ww. uchwały Rady Gminy P. są kwestionowane w skardze. Należy zauważyć, że uchwała ta w zasadniczej części składa się z czterech paragrafów, których treść nie odpowiada zapisom wskazywanym przez Prokuratora. Kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały znajdują się natomiast w stanowiącym integralną jej część (por. § 1 uchwały) załączniku zawierającym "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P". Co więcej – nawet w owym załączniku do uchwały nie występują jednostki redakcyjne określone przez skarżącego jako "§ 3 pkt 4 ust.1", "§ 3 pkt 4 ust. 4" i "§ 3 pkt 4 ust. 5". Opisywana w skardze treść wskazanych jednostek redakcyjnych odpowiada natomiast przepisom § 3 ust. 4 pkt 1, 4 i 5 załącznika do skarżonej uchwały, co zauważa także organ w odpowiedzi na skargę. Powyższe prowadzi do wniosku, że nieprecyzyjne zarzuty skargi odnoszą się w istocie do jednostek redakcyjnych załącznika uchwały, dodatkowo sprecyzowanych odnośnie wskazań w obrębie § 3 tegoż załącznika. Rozważając tak sprecyzowane zarzuty skargi Sąd uznał, iż są one zasadne w zakresie, w jakim dotyczą powtórnego zdefiniowania w przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej "Regulaminem") pojęć, które wcześniej zostały zdefiniowane w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz w innych aktach rangi ustawowej. Jak wskazuje art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą uchwalenia regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest art. 4 u.c.p.g., który w ustępie 2 precyzyjnie wskazuje kwestie, która mają być ujęte w regulaminie. W obrębie wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w ww. regulaminie definicji określonych pojęć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008r. sygn. akt II SA/Lu 485/08. niepubl.). Odnośnie argumentu Rady Gminy, iż możliwość powtarzania w regulaminie definicji ustawowych jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych należy zwrócić uwagę, że jak wynika ze wskazanego przez organ wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. ów Sąd uznał wprawdzie możliwość powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy. Tego wymogu zaskarżone przepisy Regulaminu nie spełniają. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest zdaniem Sądu jest istotne zważywszy, że te same pojęcia, na nowo zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowana w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znacznie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych samych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Uznając za co do zasady za słuszne zarzuty odnośnie niezgodnego z prawem tj. z delegacją ustawową, "powtórzenia" definicji, należy wskazać na częściowo błędną argumentację wspierającą zarzut powtórzenia definicji pojęcia "chodnik". Słusznie wskazując, że doszło do "powtórzenia" definicji ustawowej Prokurator jednocześnie nie zauważył, że pojęcie "chodnika" zostało zdefiniowane, ale w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i to sposób odmienny, niż we wskazanym przez skarżącego przepisie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Sprecyzowania wymaga także zarzut powtórzenia definicji "zwierząt domowych" – definicję tego pojęcia zawiera pkt 17 w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002; z późn. zm.). Z urzędu Sąd dostrzegł ponadto, że w załączniku zaskarżonej uchwały poszczególne punkty zawierające definicje zostały ujęte w jednostce redakcyjnej określonej jako "§ 2.1", co należy odczytać jako "paragraf 2 ustęp 1". Wprawdzie w dalszej części tegoż paragrafu brak kolejnych ustępów, co wskazuje na pomyłkę przy redagowaniu tej części Regulaminu, tym niemniej, funkcjonowanie Regulamin w obrocie prawnym (poprzez ogłoszenie w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym) w tej właśnie postaci obligowało Sąd do uwzględnienia wskazanej okoliczności przy orzekaniu. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności nie "§ 2" i jego odpowiednich punktów, lecz "§ 2 ust. 1" pkt 3, pkt 4, pkt 7, pkt 9, pkt 10, pkt 13 i pkt 15 Regulaminu. Za zasadny uznał także Sąd zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej poprzez uchwalenie treści § 3 ust. 3 Regulaminu. Po pierwsze – obowiązki uczestników procesu budowlanego regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.), a po drugie – nie każdy rodzaj robót budowlanych wymaga ustanowienia kierownika budowy (por. art. 42 ust. 3 i art. 46 Prawa budowlanego). Powyższy przepis mógłby zatem być odczytany bądź jako przyzwolenie na to, że w trakcie robót budowlanych nie wymagających ustanowienia kierownika budowy nie byłoby podmiotu odpowiedzialnego za czystość i porządek, bądź jako nałożenie na inwestora obowiązku ustanowienia kierownika budowy w celu utrzymania czystości i porządku, i to nawet w przypadku takich robót budowlanych, dla których przepisy ustawowe nie przewidują obowiązku ustanowienia kierownika budowy. Za niezasadne natomiast uznał Sąd zarzuty dotyczące § 3 ust. 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 oraz § 4 ust. 4 Regulaminu. Odnośnie § 3 ust. 4 pkt 1 i pkt 5 Regulaminu Sąd podzielił stanowisko Rady, iż pozostają one w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. Za mieszczącą się w ramach określania szczegółowych zasad uprzątania lodu należy uznać regulację wskazująca na konieczność usuwania także lodu w postaci sopli (§ 3 ust. 4 pkt 5 Regulaminu), natomiast za mieszczącą się w ramach określania szczegółowych zasad uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy uznać regulację wskazującą, w jakim czasie i w jakie miejsce owe zanieczyszczenia (w tym piasek użyty do ograniczenia śliskości) należy usunąć (por. § 3 ust. 4 pkt 1 Regulaminu). Zarzucając naruszenie prawa poprzez ustanowienie treści § 3 ust. 4 pkt 4 Regulaminu skarżący podniósł, iż obowiązek właścicieli nieruchomości, na których znajdują się obiekty służące do użytku publicznego, do wyposażenia nieruchomości w pojemniki na śmieci oraz ich systematycznego opróżniania w sposób niedopuszczający do ich przepełnienia – został uregulowany w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie podając wszakże który konkretnie przepis tej ustawy został naruszony wskazanym przepisem Regulaminu. Sąd takiego naruszenia nie dostrzega. Uznaje jednocześnie, że wskazany przepis mieści się w ramach delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Taki charakter mają bowiem zapisy wskazujące gdzie mają być gromadzone odpady (kosze) oraz dające wskazanie, jak często należy je opróżniać (systematycznie, a więc przy zachowaniu okresowej kontroli; najpóźniej w chwili, kiedy kosze grożą przepełnieniem). Niezasadny jest także zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez uchwalenie § 4 ust. 4 Regulaminu. Przepis ten bynajmniej nie reguluje kwestii postępowania z odpadami innymi niż komunalne, tj. nie wkracza w materię ustawową uregulowaną w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251; z późn. zm.), ale jedynie zawiera wyraźne odesłanie do tej ustawy, wskazując że to ten akt określa zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne. Mając na uwadze wyższej wskazaną istotną sprzeczność § 2 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 7, pkt 9, pkt 10, pkt 13 oraz § 3 ust. 3 Regulaminu z przepisami prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) stwierdził nieważność tej części zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy P. Jednocześnie, uwzględniając w tej części skargę, Sąd stosownie do art. 152 wskazanej ustawy orzekł jak w pkt 2 sentencji. Uznając zaś, że zarzuty skarżącego dotyczące pozostałych wskazanych przez niego przepisów ww. uchwały są nieuzasadnione, Sąd, stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę w tym zakresie oddalił.