II SA/Bd 621/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Wąbrzeźno z dnia 30 października 2013 r., nr XXXIV/247/13 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 7 i § 5 pkt 9 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. Rada Miasta Wąbrzeźno na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej zwana u.p.z.p.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej zwana u.s.g.), podjęła w dniu 30 października 2013 r. uchwałę Nr XXXIV/247/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wąbrzeźna dla obszaru położonego przy ul. Wolności w Wąbrzeźnie. Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz Wąbrzeźna przekazał organowi nadzoru - Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu - powołaną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych, w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. poinformował Radę Miasta Wąbrzeźno o stwierdzonych uchybieniach przy opracowywaniu uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru zgłosił zastrzeżenia i stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza prawo w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2014 r. na ww. uchwałę Rady Miasta Wąbrzeźno, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwana P.p.s.a.), Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), 2) art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 6 i § 5 pkt 9 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy. W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 1464, poz. 1587, dalej zwane rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.) określono, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności m.in. wysokość projektowanej zabudowy. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta w § 2 ust. 1 pkt 7 wprowadziła definicję "wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć wysokość projektowanych budynków, nie dotyczy budowli infrastruktury technicznej". Organ nadzoru wskazał, że kwestię wysokości budynku reguluje § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Zwrócił również uwagę na fakt, że ustawodawca definiując w akcie prawnym określone pojęcia daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechne przyjmuje się w innych aktach prawnych. Żaden przepis rangi ustawowej nie dał kompetencji radzie gminy, aby w ramach przepisów aktu prawa miejscowego ustalała dowolnie, a następnie stosowała własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru budynku, gdyż wynika to z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Powyższa definicja odnosi się tylko do budynków, wobec tego ustalenia niniejszej uchwały nie zawierają regulacji wysokości pozostałych obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wobec tego pomimo, że takie obiekty mogą być realizowane w granicach objętych zaskarżonym planem i będą stanowiły zabudowę w rozumieniu § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie będzie można określić ich wysokości. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że w tym zakresie miejscowy plan nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymienionego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uchybienie to stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto strona skarżąca zauważyła, że w § 5 pkt 9 zaskarżonej uchwały Rada Miasta ustaliła minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek na 700 m2. W ocenie organu nadzoru, wskazane zapisy uchwały sprowadzają się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących od dnia 21 października 2010 r., tj. daty wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 października 2012 r. Oznacza to, że Rada Miasta posiadała wyłącznie kompetencje do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Nie dysponuje natomiast uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Organ wskazał również, że postępowanie podziałowe zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r. poz. 518, dalej zwana u.g.n.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z Nr 268, poz. 2663). Rada Miasta naruszyła więc art. 94 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów i w związku z powyższym przekroczyła swoje kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego poprzez ustanowienie ustaleń dla podziałów nieruchomości. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania nie mieści się określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Oznacza to, że nie można w planie miejscowym wiążąco ustalać granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. W konsekwencji Rada Miasta określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały nieruchomości, w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Wąbrzeźno wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do postawionych w skardze zarzutów Rada Miasta wyjaśniła, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono żadnej nowej definicji, nie używa się też określeń pozaustawowych. Zaskarżona uchwała określa maksymalną wysokość zabudowy dla terenu określonego MN - przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skoro plan dopuszcza na tym terenie inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to dla tych ostatnich inwestycji plan nie może przewidywać żadnych ograniczeń. Wprowadzanie takich ograniczeń sprzeczne byłoby z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci komunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675). Zgodnie z powołanym przepisem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji z ograniczenia wysokości zabudowy w zaskarżonej uchwale wyłączone zostały budowle infrastruktury technicznej. Intencją Rady było zatem dopuszczenie budowli infrastruktury technicznej bez ograniczania wysokości tych urządzeń. Ustalona definicja jasno precyzuje przedmiot ustaleń planu wynikający ze specyfiki funkcji dopuszczonej w planie miejscowym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Chybiony jest zatem zarzut Wojewody, że plan nie określa wysokości zabudowy dla obszaru objętego planem, gdyż określił jednoznacznie wysokość możliwych do realizacji budynków w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem przyjęcie w uchwale § 2 ust. 1 pkt 7 powoduje, że ustalanie dopuszczalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem jest możliwe. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 5 pkt 9 uchwały Rada wskazała, że w jej ocenie skarga również i w tym zakresie jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można podzielić. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy. W § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. określono, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności m.in. wysokość projektowanej zabudowy. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta w § 2 ust. 1 pkt 7 wprowadziła definicję wskazując, że: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: "wysokości zabudowy" - należy przez to rozumieć wysokość projektowanych budynków, nie dotyczy budowli infrastruktury technicznej". Powyższa definicja odnosi się tylko do budynków, wobec czego ustalenia niniejszej uchwały nie zawierają regulacji wysokości pozostałych obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Wobec tego pomimo, że takie obiekty mogą być realizowane w granicach objętych zaskarżonym planem i będą stanowiły zabudowę w rozumieniu § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie będzie można określić ich wysokości. Definicję wysokości zabudowy sformułowano bowiem w sposób, który ogranicza ją tylko do jednej z kategorii obiektów budowlanych, to jest budynków, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak budowle i obiekty małej architektury. Mieć bowiem należy na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Ponadto w art. 3 pkt 3 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarto definicję budowli, zgodnie z którą należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zawartej w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, narusza wymieniony w przytoczonym wyżej przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Niezasadne było odwoływanie się w tym zakresie przez Radę Miasta do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a konkretnie do jej art. 46 ust. 1, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. To, że plan miejscowy nie może uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza, że organ nie może w ogóle wskazywać parametrów takich inwestycji, w szczególności dotyczących ich wysokości. Z analizowanego przepisu wynika jedynie, że organ nie może w planie miejscowym uniemożliwiać lokalizacji inwestycji, a contrario zatem może ustalać parametry takich inwestycji, przy czym muszą one pozwalać na ich realizację. Odmienne rozumienie analizowanego przepisu prowadziłoby do wniosku, że lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej może odbywać się w zupełnie dowolny sposób, np. poprzez postawienie masztu telefonii komórkowej o wysokości 50 m, podczas gdy w zupełności wystarczyłby maszt o wysokości 20 m. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że poddany analizie w niniejszej sprawie miejscowy plan nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów wymienionych w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Brak definicji wysokości zabudowy w odniesieniu do innych obiektów budowlanych niż budynki skutkuje przyjęcie, że nie będzie możliwe określenie w oparciu o obowiązujący plan ich wysokości. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 7. Z kolei dokonując analizy zgodności z prawem, w rozumieniu art. 28 ust. u.p.z.p., § 5 pkt 9 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że postępowanie planistyczne zmierzające do jej uchwalenia zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w treści obowiązującej od dnia 21 października 2010 r. - daty wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miasta Wąbrzeźno w dniu 30 października 2012 r. Oznacza to, że posiadała ona kompetencję do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni tylko nowo wydzielonych działek budowlanych, a nie wszelkich działek, jak wynika z analizowanego zapisu § 5 pkt 9 uchwały. Pojęć tych nie można utożsamiać, gdyż nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną. Z art. 93 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1), natomiast zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Konieczność respektowania zawartych w niej unormowań wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być sporządzony zgodnie z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości ponad to, co dopuszcza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Za dopuszczalne można zatem uznać wyłącznie zamieszczenie w planie miejscowym postanowień dotyczących minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność również § 5 pkt 9 zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 7 i § 5 pkt 9 uchwały (pkt 1 wyroku). W pkt 2 Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku.