II SA/Bd 622/11

Dnia 12 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...]2011 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071), dalej powoływanej jako: kpa oraz art. 54, art. 57 ust 4, art. 81 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), wniósł sprzeciw do zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...].2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. gm. [...]. Po przeanalizowaniu złożonego zawiadomienia stwierdzono, że posiada ono braki i nieścisłości, które zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wymagają uzupełnienia. Postanowieniem z dnia [...].2011 r., zobowiązano pełnomocnika inwestora do ich usunięcia. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie dostarczył wymaganych dokumentów. Ponadto po przeprowadzonej w dniu [...].2011 r. kontroli stwierdzono, że dołączona do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie odpowiada stanowi faktycznemu. Nie wykazano na niej wykonanego utwardzenia terenu, a wjazd na działkę zaznaczony jest w innym miejscu niż w rzeczywistości się znajduje. Ponadto na działce stwierdzono wybudowanie poza budynkiem mieszkalnym budynku gospodarczego, którego również nie wykazano na mapie z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowania w/w budynku gospodarczego. W złożonym przez skarżącą odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił, że nałożony na inwestora w postanowieniu z [...].2011 r., obowiązek dostarczenia protokołu odbioru przyłącza energetycznego jest niezgodny z prawem budowlanym a ponadto ustalenie 7-mio dniowego terminu realizacji tego obowiązku jest nierealne. Wyjaśnił, że żądany dokument mógłby uzyskać prawdopodobnie w wyniku procesu cywilnego a to nie jest możliwe w ciągu 7 dni. W ocenie skarżącej prawdopodobnie pomylono przyłącze z linią kablową ze złącza ZP-1 do GTR budynku, na którą to linię jest protokół nr [...] załączony do pisma strony z dnia [...].2011 r. i uwidoczniony w inwentaryzacji geodezyjnej. Skarżąca wyjaśniła też, że pozostałe żądane dokumenty: protokół badania wody i atest oczyszczalni [...] dostarczyła przy piśmie z dnia [...] br. wraz z uzasadnieniem. Ponadto strona zarzuciła pomylenie przez organ w wyniku oględzin nieruchomości, kontenerowy, tymczasowy obiekt bez fundamentów z budynkiem (na fundamentach), tymczasem wykonano prawidłową inwentaryzację geodezyjną, której wynik znalazł swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto skarżąca podniosła, że proces inwestycyjny nie jest zakończony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...]2011 r., na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 54, art. 57 ust. 4 oraz art. 81 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy załączono określone dokumenty, jednakże organ I instancji stwierdził, że wśród wymaganych dokumentów brakuje protokółu odbioru przyłącza energetycznego, protokółów z pomiarów badania wody bakteriologicznego i fizyko-chemicznego, atestu na wybudowaną oczyszczalnię ścieków. Wobec powyższego wezwano inwestora postanowieniem z dnia [...].2011 r. do uzupełnienia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy o dokumenty wyżej wymienione, wyznaczając jednocześnie termin ich dostarczenia tj. 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 57 ust.4 ustawy Prawo budowlane a wobec niedostarczenia przez zobowiązanego w określonym terminie (który upłynął z dniem [...].2011 r.) brakujących dokumentów organ l-instancji wniósł sprzeciw. Uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, zaś nie wykonanie tego wezwania (co w niniejszej sprawie wystąpiło) powoduje, że zawiadomienie staje się bezskuteczne, co oznacza, że prawnie powstaje sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane. W takiej sytuacji oczywistym jest, że inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy i powinien to uczynić natychmiast po uzupełnieniu wymaganych dokumentów. Inwestor nie wystąpił do organu nadzoru budowlanego o przedłużenie 7 dniowego terminu, uzupełnienia zawiadomienia, natomiast organ uznał, że jest to termin wystarczający. Z akt sprawy wynika, że protokół został dostarczony wraz z innymi dokumentami w dniu [...].2011 r. tj. po wyznaczonym terminie, który upłynął z dniem [...].2011 r. i dopiero wówczas inwestor poinformował organ nadzoru budowlanego o trudności w terminowym przedłożeniu dokumentów. Z art.57 ust.1 pkt 6 ustawy prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor winien dołączyć potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy, jeżeli ich realizacja jest związana z podstawowym zamierzeniem inwestycyjnym. W skardze złożonej do Sądu skarżąca wyjaśniła, że postanowienie o nałożeniu na J. K. obowiązku uzupełnienia złożonego zawiadomienia zostało nadane na poczcie dnia [...].2011 r. i doręczono je stronie dnia [...].2011 r. Wyznaczony 7 dniowy termin upływał zatem zdaniem strony dnia [...].2011 i tego dnia pełnomocnik strony nadał pismo wraz z uzupełnieniowymi dokumentami na poczcie, co sprawia, iż twierdzenia organu o przekroczeniu terminu są bezzasadne. Na rozprawie w dniu [...]2011 r., pełnomocnik skarżącej przyznał, że powyższe postanowienie z [...].2011 r., zostało doręczone stronie w dniu wskazanym przez organ tj. [...].2011r., jednakże wywiódł, że pomimo tej okoliczności skarga jest zasadna, albowiem adresatem powyższego postanowienia nie był inwestor, lecz jego pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu skargi, wyjaśnił, że nie jest on zasadny, albowiem postanowienie z [...].2011 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zawiadomienia zostało odebrane przez pełnomocnika strony w dniu [...].2011 r. a nie jak twierdzi skarżąca w dniu [...].2011 r., co wynika z daty podpisu i daty stempla poczty i co powoduje, iż termin uzupełnienia zawiadomienia upłynął dnia [...].2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]2011 r. Przedmiotem zaskarżenia jest sprzeciw do zamiaru użytkowania wskazanego w rozstrzygnięciu organów, budynku mieszkalnego. Sprzeciw ten został jednak poprzedzony wydaniem postanowienia z [...]2011 r., nakładającego określone w nim obowiązki, mające uzupełnić zgłoszone zawiadomienie o zakończeniu budowy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem skarżąca w pierwszej kolejności kwestionuje prawidłowość wydania i merytoryczną zasadność owego postanowienia, którego nie mogła zaskarżyć w toku postępowania administracyjnego, z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie to jest niezaskarżalne. Główny zarzut skarżącej dotyczy wadliwości powyższego postanowienia z uwagi na to, iż jego adresatem, a w konsekwencji adresatem nałożonych w nim obowiązków nie była ona, a więc inwestor, lecz jej pełnomocnik. Zarzut ten należy uznać za zasadny. Jak wynika z przepisu art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że inwestorem inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego na działce [...]w miejscowości K., była skarżąca – M. K. Wynika to w sposób oczywisty z akt administracyjnych. Jakkolwiek zawiadomienia o zakończeniu budowy wskazanego obiektu budowlanego, w trybie w/w przepisu, dokonał J. K., to jednak uczynił to działając nie samodzielnie, lecz jako pełnomocnik inwestora, co jednoznacznie wynika z powyższego zgłoszenia, gdzie jako stronę postępowania wskazano skarżącą, a J. K., jako jej pełnomocnika (vide: k. 1. akt administracyjnych organu I instancji). W aktach administracyjnych znajduje się również pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą (vide: k. 1.10 w/w akt). Należy wskazać, że pełnomocnik inwestora może skutecznie złożyć w jego imieniu w/w zawiadomienie, lecz nie oznacza to, iż ów pełnomocnik może być z kolei adresatem obowiązków, które organ nakłada na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Tymczasem w kwestionowanym przez skarżącą postanowieniu z [...].2011 r. adresatem obowiązków uzupełnienia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy był pełnomocnik inwestora – J. K. W konsekwencji powyższego brak jest możliwości uznania, że na inwestora nałożono skutecznie wskazane obowiązki. Oczywiście inna sytuacja nastąpiłaby, kiedy jako adresata nałożonych obowiązków wskazałoby w postanowieniu skarżącą, a kopertę ze znajdującym się w niej postanowieniem zaadresowanoby na adres pełnomocnika, zgodnie z przepisem art. 40 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Czym innym jest więc samo doręczenie orzeczenia określonej osobie, a czym innym jest prawidłowe określenie adresata określonych obowiązków. Wobec nieprawidłowego określenia osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z [...].2011 r., nie można uznać by organ I instancji skutecznie zobowiązał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W konsekwencji nie zachodziły warunki do wydania pierwszoinstancyjnej decyzji. Należy stwierdzić bowiem, że jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, niewywiązanie się z obowiązku wezwania do usunięcia braków zgłoszenia i wydanie decyzji o sprzeciwie bez uprzedniego podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia stwierdzonych braków zawiadomienia, stanowi naruszenie prawa. Zachodziły więc przesłanki do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Co się tyczy zasadności pozostałych zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, tyczących się merytorycznej wadliwości zobowiązania jej do dostarczenia protokołu odbioru przyłącza energetycznego oraz ustalenia zbyt krótkiego - siedmiodniowego terminu realizacji tego obowiązku, to należy stwierdzić, że potrzeba rozważenia tych kwestii jest zbędna z uwagi na niemożność ponownego wniesienia sprzeciwu do zamiaru użytkowania budynku skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że termin 21-dniowy określony w art. 54 Prawa budowlanego określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu (vide wyroki: - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008r. Sygn. akt II OSK 1588/07, LEX nr 515983, - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993r. Sygn. akt II SA 930/92, Wokanda z 1993r. z. 7 poz. 20, - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 314/10, - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/08). W niniejszej sprawie zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu w dniu [...]2011r. Zatem termin do wydania decyzji o sprzeciwie upłynął w dniu [...]2011r. Taki stan sprawy powoduje brak możliwości zgłoszenia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie winien jedynie umorzyć postępowanie. Z uwagi więc na naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego art. 57 ust. 4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.