II SA/Bd 624/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2025 r., nr [...], znak: [...], Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61, ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej - upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej - kpa), orzekł o odmowie ustalenia na wniosek M. B. (dalej – Skarżąca, Inwestorka) - warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych na terenie działki numer [...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej – u.o.g.r.l.). Organ rozpatrzył mianowicie, czy wnioskowaną inwestycję można zakwalifikować jako zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, jednak na mocy obowiązujących przepisów wielkość gospodarstwa rolnego nie może być mniejsza niż 1 ha, a Inwestorka określiła w treści wniosku wielkość gospodarstwa rolnego jako wynoszącą 9992 m˛. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...].12.2024 r. zainteresowana stwierdziła, że posiada nieruchomości rolne, których łączna powierzchnia nie jest mniejsza niż 1 ha i wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr [...] obręb I. , gmina K. o powierzchni 0,4992 ha, współwłaścicielką działki nr [...] obręb K. , gmina S. o powierzchni 0,5000 ha oraz posiadaczką na podstawie umowy użyczenia nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], obręb 0024 Gmina R. o powierzchni 100 m˛ oraz załączyła umowę użyczenia zawartą na okres od [...].01.2025 r. do [...].01.2027 r. dotyczącą bezpłatnego używania terenu obejmującego działkę nr [...] obręb: 0024, w miejscowości R. o powierzchni 100 m˛. Z kolei pismem z dnia [...].04.2025 r. Inwestorka wskazała, że powoływanie się na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest nieuprawnione, jednak zdaniem organu z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż brak odrębnej definicji gospodarstwa rolnego w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy bezspornie przedmiotem postępowania jest potencjalna zabudowa zagrodowa, nakazuje - wykonując postulat wykładni systemowej - sięgnięcie w tej mierze po regulację do norm definiujących to pojęcie w aktach tworzących z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normatywną całość systemową. Nie sposób odmówić systemowego i funkcjonalnego powiązania ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o kształtowaniu ustroju rolnego oraz Kodeksu cywilnego, tym bardziej, że zastosowanie w ten sposób wykładni systemowej rozwiewa wszelkie wątpliwości w rozumieniu pojęcia gospodarstwa rolnego czy nieruchomości rolnej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego definiuje pojęcie gospodarstwa rolnego wyłącznie na potrzeby tejże ustawy. Ponadto organ stwierdził, że realizacja siedliska rolnego w oparciu o umowy dzierżaw czy użyczeń nie jest możliwa, gdyż nie gwarantuje prowadzenia gospodarstwa w sposób trwały, przy czym realizacja wnioskowanej inwestycji doprowadziłaby do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia chronionych gruntów rolnych z produkcji rolnej, co byłoby sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odwołaniu od ww. decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że powstanie zabudowy zagrodowej w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zmienia przeznaczenia gruntu rolnego - grunt nadal zachowuje status gruntu rolnego, tak więc nie ma potrzeby zmiany jego przeznaczenia na cele nierolnicze, a tym bardziej wyłączania go z produkcji rolnej. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył właśnie zabudowy zagrodowej, zatem teren działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albowiem zabudowa zagrodowa nie zmienia statusu gruntu rolnego, dlatego stanowisko Wójta Gminy S., uznające niemożliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy uznać za niewłaściwe. Ponadto odwołująca stwierdziła, że przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Odwołująca zwróciła uwagę, że Wójt Gminy S. uzależnił możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od posiadania i spełniania odpowiednich kryteriów, jednak nie przez teren określony we wniosku, ale przez wnioskodawcę, nie zważając na to, że to teren w tym przypadku jest kluczowym podmiotem, który winien zostać poddany ocenie w kontekście ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Jej zdaniem ustalenie warunków zabudowy jest zatem niezależne od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O decyzję tę, inaczej niż w przypadku pozwolenia na budowę, może ubiegać się zatem każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zabudowy zagrodowej, w ocenie odwołującej, nie musi być rolnikiem. Bycie rolnikiem nie stanowi żadnej przesłanki udzielenia albo odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji. Nie ma bowiem żadnego znaczenia, kim jest i jaki status społeczny posiada wnioskodawca o ustalenie warunków zabudowy. Te elementy mogą być weryfikowane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, gdzie mowa jest o inwestorze, którym przecież niekoniecznie musi być wnioskodawca ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy jest zamiar wnioskodawcy, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Na tej podstawie za całkowicie pozbawione podstaw prawnych, w przekonaniu odwołującej, należy uznać nie tylko żądanie wykazania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości czy zaświadczeniami potwierdzającymi status wnioskodawcy jako rolnika, ale także żądanie przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego (tak w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 1185/13). Skarżąca podkreśliła, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracyjny nie może badać kwalifikacji posiadanych przez wnioskodawcę oraz tego, czy posiada on gospodarstwo rolne oraz grunty rolne, gdyż te kwestie podlegają analizie dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. To organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada uprawnienie do dokonania weryfikacji inwestora posiadającego decyzję o warunkach zabudowy, w tym posiadanego gospodarstwa rolnego, czy kwalifikacji rolniczych. Zdaniem odwołującej, w niniejszej sprawie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania, w związku z tym organ nie miał podstawy prawnej do weryfikowania posiadania gospodarstwa rolnego przez nią, jak również dokonywania ustaleń dotyczących posiadania prawa własności nieruchomości czy dzierżawy gruntu objętego wnioskiem, a także wykazania posiadania gospodarstwa rolnego, czy tym bardziej statusu rolnika indywidualnego. Gdyby wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, żądając zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli zwolnienia z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, to wówczas nie ulega wątpliwości, że niezbędne byłoby ustalenie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego, jaką dysponuje, jest wyższa niż średnia gminna oraz czy wnioskowana zabudowa będzie miała charakter zagrodowy związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie ww. przepis nie znajduje zastosowania. Odwołująca wskazała również, że błędne jest twierdzenie Wójta Gminy S., jakoby jej gospodarstwo rolne stanowiły grunty o powierzchni mniejszej niż 1 ha. Zgodnie bowiem z art. 55ł Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to zatem pewna zorganizowana całość gospodarcza, rozumiana jako zespół składników stanowiących pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów. Dla przyjęcia zatem, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich powierzchnia czy ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2025 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma fakt, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej – ustawa zmieniająca). Przepis art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.". Przepis ten dotyczy jednak wyłącznie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmienianej w art. 1 u.z.u.p.z.p.). Przepis art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej zmienił art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W myśl tego przepisu, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 13a ust. 1 u.p.z.p., dla obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych, niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej "planem ogólnym". W planie ogólnym: (...) można określić: (...) obszary uzupełnienia zabudowy. Ustawodawca nie przewidział w tekście ustawy zmieniającej przepisu przejściowego dla regulacji zmienionej jej art. 14, tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, że od [...] września 2023 r. istnieje obowiązek stosowania prawa nowego, a więc stosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu. Prowadzi to do dalszego wniosku, że wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze, będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że znaczną część działki stanowią grunty rolne RIIIa i RIIIb, co jednoznacznie wskazuje, że podlegają one ochronie określonej w u.o.g.r.l. Niewątpliwie również Gmina S. nie posiada uchwalonego planu ogólnego, a w związku z powyższym nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem. Zważywszy na fakt, że realizacja inwestycji skutkowałaby zmianą przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się pod tą inwestycją na cele nierolnicze, w ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy S. słusznie wydał zaskarżoną decyzję, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze do Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 61 ust. 5a i art. 64 ust. 1 w. zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, co doprowadziło w konsekwencji do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że przepis ten nakłada na organ I instancji obowiązek ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię pojęcia przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i uznanie, że zabudowa zagrodowa przeznacza grunt rolny na cele nierolnicze i nieleśne, pomimo, że grunty rolne zabudowane stanowią nadal o rolniczym użytkowaniu terenu i nie przeznaczają gruntu rolnego na cel nierolniczy i nieleśny; 3. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. § 9 ust. 1 pkt 1 ppkt e rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 219) poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie realizacja inwestycji skutkowałaby zmianą przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się pod tą inwestycją na cele nierolnicze, podczas gdy grunty rolne zabudowane stanowią użytki rolne zaliczane do gruntów rolnych, a ich użytkowanie w sposób rolniczy lub leśny nie prowadzi do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne; 4. art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie grunty rolne stanowiące użytki rolne o III klasie bonitacyjnej wymagają uzyskania zgody odpowiedniego ministra na ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy grunty rolne zabudowane stanowią nadal o rolniczym użytkowaniu terenu i nie przeznaczają gruntu rolnego na cel nierolniczy i nieleśny, a zatem nie wymagają uzyskania zgody odpowiedniego ministra i nie wymagają dokonania przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 5. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyjątek ten będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, podczas gdy zabudowa zagrodowa nie przeznacza gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem położenie tych gruntów na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest irrelewantne dla postępowania o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy stwierdzone naruszenia prawa materialnego winny doprowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu lub brak zlecenia przeprowadzenia organowi I instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. przeprowadzenia analizy urbanistycznej, pomimo że obowiązek przeprowadzenia tej analizy wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a zatem organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a zamiast tego ograniczenie się do przytoczenia ustaleń organu I instancji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na pominięciu okoliczności, że wnioskowana inwestycja polega na budowie budynków w zabudowie zagrodowej oraz przyjęciu, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji z powodu niespełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; 5. art. 77 § 4, art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zakomunikowania stronie faktu znanego organowi z urzędu oraz umożliwienia wypowiedzenia się stronie skarżącej co do przeprowadzonego dowodu z informacji o tym, że Gmina Sicienko nie posiada uchwalonego planu ogólnego; 6. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na podstawę prawną wskazującą na art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; 7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przyczyn, z powodów których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom podnoszonym w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji, co świadczy o nierozpoznaniu zarzutów odwołania oraz nierozpoznaniu sprawy co do istoty. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wobec naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z cyt. przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] w miejscowości K.. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do uzupełnienia wniosku Inwestorka przedstawiła swoje stanowisko odnośnie uznania jej w tym postępowaniu za rolnika. Ocena tak przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowisko odnośnie braku spełnienia wymaganych przesłanek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujących uwzględnienie wniosku Skarżącej Sąd ocenił jako trafne. Rozpatrując wnioskowaną inwestycję w zakresie sprecyzowanym przez Inwestorkę przedstawiającą swoje stanowisko odnośnie uznania jej w tym postępowaniu za rolnika, należało ustalić kwalifikację projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jako zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Analizując przedmiotową sprawę, należy przytoczyć obowiązujące przepisy dotyczące pojęć "zabudowy zagrodowej" oraz "gospodarstwa rolnego". W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że Skarżąca określiła w treści wniosku wielkość gospodarstwa rolnego jako wynoszącą 9992 m˛, natomiast w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...].12.2024 r. zainteresowana stwierdziła, że posiada nieruchomości rolne, których łączna powierzchnia nie jest mniejsza niż 1 ha, ponieważ jest współwłaścicielką działki nr [...] obręb I., gmina K. o powierzchni 0,4992 ha, współwłaścicielką działki nr [...] obręb K. , gmina S. o powierzchni 0,5000 ha oraz posiadaczką na podstawie umowy użyczenia nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], obręb 0024 Gmina R. o powierzchni 100 m˛ oraz załączyła umowę użyczenia zawartą na okres od [...].01.2025 r. do [...].01.2027 r. dotyczącą bezpłatnego używania terenu obejmującego działkę nr [...] obręb: 0024, w miejscowości R. o powierzchni 100 m˛. W tym miejscu przypomnieć należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system, przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1653) ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne" należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, że jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia – jak słusznie wywodzi Skarżąca i czego de facto nie kwestionują orzekające w sprawie organy - ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest natomiast ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 1489/16, WSA w Krakowie w wyroku w sprawie II SA/Kr 92/17 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku w sprawie II SA/Rz 1649/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontekście powyższego konieczne było zatem ustalenie, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy. Należy stwierdzić, że Inwestorka już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie określiła jakichkolwiek powodów realizacji przedmiotowej inwestycji na oznaczonych działkach, poza wskazaniem odnośnie uznania w tym postępowaniu za rolnika. W związku powyższym słuszne jest stanowisko orzekających w sprawie organów, że w rozpatrywanym przypadku nie można mówić o gospodarstwie rolnym, gdyż Skarżąca nie posiada gospodarstwa rolnego prowadzonego w sposób trwały, o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, a zatem wnioskowane budynki nie zostałyby zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Trudno bowiem uznać, że sam fakt wejścia w posiadanie na podstawie umowy użyczenia działki nr [...] obręb 0024 w miejscowości R. o pow. 100 m2 wywołuje skutek rozszerzenia prowadzenia gospodarstwa rolnego na tej nieruchomości wespół z pozostałymi nieruchomościami należącymi do Skarżącej. Bezspornie nieruchomość ta zlokalizowana jest na innym terenie aniżeli pozostałe działki Skarżącej (w odległości ok. 40 km), dlatego trudno uznać, że tworzy ona z pozostałymi działkami w ten sposób jedną, zespoloną gospodarczą całość. W szczególności Skarżąca nie wykazała racjonalności takiego funkcjonalnego powiązania nieruchomości z uwagi na niewielką powierzchnię działki w Redczycach, w powiązaniu z odległością 40 km pomiędzy działkami. Słuszna jest również uwaga orzekającego organu I instancji, że na dzień składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Skarżąca nie spełniała przesłanki posiadania nieruchomości rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, a dopiero w trakcie tego postępowania zawarła umowę użyczenia działki w Redczycach o powierzchni ledwie 100 m˛, jednak takie działanie wykazuje cechy nieudolnej próby ominięcia przepisów prawa, co nie może liczyć na ochronę prawną. Uzyskanie uprawnień do przedmiotowej działki wykazuje zamiar posłużenia się nią dla celów niniejszego postępowania, a nie rzeczywistych celów gospodarczych, co dodatkowo potwierdza oczywisty pogląd, że prowadzenie profesjonalnej działalności rolnej na działce o powierzchni ledwie 100 m˛ jest funkcjonalnie niemożliwe. Twierdzenie, że ta nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego rozproszonego w innych zupełnie lokalizacjach jest niewiarygodne, zaś gospodarstwo rolne Skarżącej tworzą wyłącznie działki nr [...] obręb I., gmina K. oraz nr [...] obręb K. . Skarżąca nie wykazała istnienia realnego, funkcjonalnego związku pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy. Tymczasem, jak to zostało już wskazane wyżej, jest to warunek konieczny, skoro uzyskanie warunków dla zabudowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. W każdej bowiem sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (por. wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1649/15). Sama bowiem okoliczność posiadania określonych gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha nie uzasadnia automatycznego uznania spełnienia określonej powyżej przesłanki, dlatego zasadnie orzekające w sprawie organy podkreślały brak wykazania przez Inwestorkę funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z poszczególnymi częściami gruntów rolnych planowanymi do zabudowy. To stanowisko Sąd w całości podziela. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy administracyjne słusznie uznały, że skoro Inwestorka nie spełnia warunku umożliwiającego kwalifikację projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jako zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, to zbadać należało wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przede wszystkim okoliczność, że realizacja wnioskowanej inwestycji doprowadziłaby do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia chronionych gruntów rolnych z produkcji rolnej, co byłoby sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl ust. 2a, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.z.p., dla obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej "planem ogólnym". Z treści art. 13a ust. 4 pkt. 2 lit. a ww. ustawy wynika, że obszary uzupełnienia zabudowy można określić w planie ogólnym. Zatem w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy następuje wyłącznie w trakcie sporządzania planu ogólnego, który należy wykonać do [...] czerwca 2026 r. W przypadku, gdy dla terenu wnioskowanego w planie ogólnym, o którym mowa powyżej, po spełnieniu obowiązujących przepisów prawa, będzie możliwość wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy, wtedy stanie się możliwe uzyskanie warunków zabudowy dla klas I-III. W niniejszej sprawie bezsprzecznie ustalono, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zatem w wyniku niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową, a zarzuty skargi uznać za niezasadne w powodów wskazanych wyżej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.