II SA/Bd 628/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi E. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kwotę 1265 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 628/07 UZASADNIENIE ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w...., decyzją z dnia ... po rozpatrzeniu odwołania E. i K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) ... z dnia ... udzielającej L. O. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. W.. w ..., utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że inwestor – L. O., zobowiązany decyzją PINB z dnia ..., udzielającą jemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w dniu ... zawiadomił organ, zgodnie z art. 56 ust. 1 i 57 ust. 1 prawa budowlanego, o zakończeniu prac i złożył wniosek o pozwolenie na użytkowania dobudowanego obiektu budowlanego, załączając dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, opinię kominiarską, protokoły z przeglądu instalacji elektrycznych oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Do wydania przez PINB decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej dobudowy doszło po zapoznaniu się przez organ z przedstawioną dokumentacją i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a prawa budowlanego, dokonanej w dniu 30.08.2004 r. Podkreślono, że niepodważalną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, iż skarżący K. W. w dniu ... wyraził pisemną zgodę na sporną rozbudowę wg szkicu na przedstawionym jemu planie sytuacyjnym i że konsekwencją tej zgody było wydanie w dniu .... pozwolenia na sporną rozbudowę, na podstawie którego rozpoczęto realizację inwestycji. W toku prowadzenia tej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od uzgodnionego projektu budowlanego w zakresie gabarytów dobudowy. Wskazano, że organy nadzoru budowlanego prowadząc procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 prawa budowlanego doprowadziły sporny obiekt do stanu umożliwiającego uzupełnienie pozwolenia na jego użytkowanie. Skargę na powyższą decyzji WINB złożyli E. i K. W.. Wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ II instancji rozpoznając sprawę pominął fakt, że L. O. już w dniu ... zakończył roboty budowlane dotyczące spornej rozbudowy i w dniu ... uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia ... Oznacza to, zdaniem skarżących, że stan rozbudowy w niczym się nie zmienił. Zarzucili, że WINB pomija fakt uchylenia tych decyzji przez NSA Oddział Zamiejscowy w ... wyrokiem z dnia 23.09.2003 r., wskazali, że decyzję WINB z dnia ..., utrzymującą w mocy decyzję PINB w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w .... Zarzucili ponadto, że organ II instancji pominął to, że organ I instancji nie zawiadomił ich, ani ich pełnomocnika o wniosku z dnia ...., ani o kontroli rozbudowy, co stanowi naruszenie przepisów art. 9, 10 § 1 i 79 § 1 k.p.a. oraz, że dokumentów, które załączył do sprawy inwestor PINB nie wymienił w decyzji z dnia .... i że nie doręczono ich skarżącym. Wskazują, że dokumenty te, z wyjątkiem opinii kominiarskiej i protokołu z przeglądu instalacji elektrycznej były złożone do sprawy przed wydaniem decyzji PINB z dnia .... i były oceniane przez NSA Oddział Zamiejscowy w ..., który wyrokiem dnia 24.09.2003r. uchylił powyższą decyzję. Podkreślili, ze WINB nie ocenił należycie tego orzeczenia sądu i pominął wytyczne zawarte w uzasadnieniu. Wskazali, że organ bezzasadnie powołuje się na oświadczenie skarżącego z dnia ..., co do którego NSA OZ w ... stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.09.2003 r., że zgoda dotyczyła garażu i części przyziemnych. Stwierdzili, że nie mogą zgodzić się z ustaleniami organu II instancji, jakoby spornej rozbudowy nie zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy samowolę tę stwierdził NSA Oddział Zamiejscowy w ... w wyroku z dnia 18.07.1996 r. w spr. SA/Gd 1695/95 i NSA Oddział Zamiejscowy w .... w wyroku z dnia 23.09.2003 w spr. SA/Bd 948/03. W odpowiedzi na skargę .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów niż w niej wskazano. Jak wynika z przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm..) – dalej k.p.a., prowadząc postępowanie odwoławcze organ administracji jest zobowiązany w pierwszym rzędzie ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jedną z sytuacji, w których odwołanie będzie niedopuszczalne jest przypadek, gdy zostało ono wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z dominującym poglądem w doktrynie, jak i orzecznictwie w takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Należy w związku z tym wskazać, iż w świetle art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.), będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r., zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718). W przepisie art. 7 ust 1 cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane, stanowiącym przepis przejściowy, wskazano, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podnieść w związku z tym trzeba, iż na gruncie przepisów prawa budowlanego obowiązujących do dnia 10 lipca 2003 r. atrybut strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, obok inwestora oraz innych osób mogących się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają także właściciele sąsiednich nieruchomości. Okolicznością decydującą o tym, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu będzie zatem to kiedy wszczęto postępowanie w sprawie. Termin "sprawa" należy przy tym rozumieć, jako przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, Prawo CLXVIII, s. 334). W niniejszym przypadku będziemy mówić zatem o sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w której postępowanie jest wszczynane w momencie złożenia przez stronę wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie postępowanie to związane jest z toczącym się wcześniej postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie oznacza to jednak, że oba te postępowania toczą się w ramach jednej sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym wskazać, iż decyzją z dnia ..., nr .... Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... udzielił L. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednakże dopiero wniosek inwestora złożony po uzyskaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych można uznać za wniosek skutecznie wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych z wnioskiem takim L. O. wystąpił do organu nadzoru budowlanego w dniu .., a zatem w momencie gdy obowiązywał już przepis art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (cyt. wyżej) ograniczający krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jedynie do inwestora. Należy w związku z tym stwierdzić, iż czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez inne osoby niż inwestor nie mogły wywoływać skutków prawnych. Organ II instancji, po otrzymaniu odwołania od skarżących, nie będących inwestorami, powinien był zatem umorzyć postępowanie odwoławcze, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś przystępować do jego merytorycznego rozpoznania. Na marginesie dodać należy, iż wyrokiem z dnia z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 192/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w ... uchylił decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia ... i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ..., nr ... udzielającą L. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uchylone zostało zatem rozstrzygnięcie poprzedzające decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ... o pozwoleniu na użytkowanie omawianego obiektu. Okoliczność ta stanowiąca podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie mogła być jednak wzięta pod uwagę przez Sąd oceniający legalność kwestionowanej decyzji, nie istniała ona bowiem w momencie wydawania tejże decyzji. Jak wynika to z przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), sąd dokonuje oceny zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem tylko na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia decyzji i stanowił jego podstawę faktyczną, nie jest natomiast uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesieniem skargi okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. wyżej) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy w zw. z § 18 ust 1 pkt 1 lit c i pkt 2 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348; z późn. zm.).