II SA/Bd 630/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie m.in. art. 1, art. 2 pkt 4, art. 3 pkt 11, art. 15, art. 23 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015 r. poz. 2284) i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r. poz. 1238) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), odmówił M. K. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka na – A. K. urodzoną dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ, powołując brzmienie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnił, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka skarżącej nie przysługuje z uwagi na fakt, że nie pozostawała ona pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Organ podał, że z zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez skarżącą wynika, że pozostawała pod opieką medyczną od 20 tygodnia ciąży. W konsekwencji należało, zdaniem organu, odmówić przyznania świadczenia. Od ww. decyzji odwołanie złożyła skarżąca wnosząc o jej zmianę, poprzez uwzględnienie pisma od lekarza z Wielkiej Brytanii, jako że jej pierwsze badanie podczas ciąży było wykonane w dniu [...] lipca 2016 r. - w ósmym tygodniu ciąży. Skarżąca wskazała, że o ciąży dowiedziała się będąc w jej 5 tygodniu. Wizyta lekarska miała miejsce w dniu [...] lipca 2016 r. (około 8-9 tydzień ciąży). Po badaniu skarżąca otrzymała od lekarza pismo z datą i miejscem wykonania badania. Z pisma wynika również, że ponowne badanie ma się odbyć za 3 tygodnie. Wiek płodu określono, zdaniem skarżącej błędnie, na 12 tydzień + 3 dni, bowiem wg daty badania - [...] lipca 2016 r. - był to 8 tydzień ciąży. Skarżąca we wrześniu 2016 r., będąc już w Polsce, wykonała badanie, podczas którego stwierdzono, że jest ona w 20 tygodniu ciąży. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 15b w zw. z art. 1, art. 2 pkt 4, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15b ust. 6 ww. ustawy, potwierdzenie okoliczności pozostawania matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, co stanowi przesłankę przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, następuje poprzez zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną. Skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza specjalistę ginekologii w dniu [...] marca 2017 r. wskazujące, iż pozostawała pod opieką medyczną od 20 tygodnia ciąży do porodu. W związku z powyższym, na podstawie wskazanego zaświadczenia, organ I instancji nie mógł ustalić prawa do zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Skarżąca załączyła do wniosku o przyznanie świadczenia również pismo lekarza z wynikami badania USG z [...] lipca 2016 r. wraz z jego tłumaczeniem z języka angielskiego przez tłumacza przysięgłego. Z dokumentu tego wynika, iż na dzień badania wiek ciąży wynosił 12 tygodni i 3 dni. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów stwierdzających wcześniejsze badania lub poddanie się opiece medycznej. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe, żaden z dokumentów dostarczonych przez skarżącą nie potwierdza okoliczności, pozwalającej na wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Skargę do Sądu złożyła M. K. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie dokumentu z Wielkiej Brytanii z pierwszego USG oraz dołączonego dodatkowego dokumentu, który potwierdza jej wcześniejszą rejestracją do lekarza, w około 8 tygodniu ciąży. Zasądzenie wypłaty należnego świadczenia, ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła, że organy nie uwzględniły przetłumaczonego na język Polski dokumentu ze szpitala w Wielkiej Brytanii z pierwszego badania USG, które określa wiek ciąży oraz nie uwzględniły faktu, iż w Wielkiej Brytanii ciąża jest faktyczną ciążą dopiero od 12 tygodnia. Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji wskazując ponadto, że przebywała pod opieką lekarza i spełniła przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Podkreśliła, że była pod opieką medyczną w dniu, w którym dowiedziała się, że jest w ciąży - w 5 tygodniu. Wskazała, że potwierdzeniem jej stanowiska w sprawie jest przedłożona organowi dokumentacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. w sprawie ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm.; dalej: u.ś.r.), ustanawiający warunek przyznania jednorazowej zapomogi (tzw. becikowego) z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Skarżąca ubiegała się o zapomogę z tytułu urodzenia się - [...] lutego 2017 r. - córki. Zgodnie z art. 15b u.ś.r.: "1. Z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. 2. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. 3. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. 4. Jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. 5. Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. 6. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio. 7. Przepisu ust. 5 nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka, a także do osób, które przysposobiły dziecko". Według stanu faktycznego, wynikającego z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżąca w pierwszym trymestrze ciąży przebywała na terenie Wielkiej Brytanii i tam korzystała z opieki medycznej. Do wniosku o świadczenie skarżąca załączyła badanie Oddziału USG Ginekologiczno-Położniczego, Radiologii w D., z badania przesiewowego w pierwszym trymestrze, przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2016 r. W dokumencie tym określony został wiek ciąży na 12 tygodni i 3 dni. W odwołaniu oraz skardze skarżąca wyjaśniła, że na wyznaczony na dzień [...] lipca 2016 r. termin badania nie miała wpływu. Do skargi skarżąca załączyła tłumaczenie z języka angielskiego przez tłumacza przysięgłego, z którego wynika, że [...] lipca 2016 r. Szpital poinformował ją, że została zarejestrowana z wizytą u położnej na dzień [...] lipca 2016 r. o godzinie 10.30. Skarżąca nie przedłożyła przetłumaczonego dokumentu w języku angielskim. Skarżąca załączyła również dokument w języku angielskim z dnia [...] lipca 2016 r. ([...] July 2016), z którego wynika, że termin rejestracji na badanie wyznaczony został na dzień [...] sierpnia 2016 r. ([...]/8/2016). W ten sposób skarżąca podjęła próbę wykazania, że już od [...] lipca 2016 r. przebywała pod opieką położnej. Dodała, że na terenie Wielkiej Brytanii, ciążę prowadzi nie lekarz, lecz położna. Do wniosku o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka, skarżąca załączyła zaświadczenie lekarza potwierdzające pozostawanie pod opieka medyczną od 20 tygodnia ciąży do porodu na terenie Polski. W zaświadczeniu wyszczególniono terminy udzielenia świadczeń zdrowotnych. W pierwszym trymestrze ciąży były to: [...]września 2016r., [...]i [...]października 2016r., w drugim trymestrze ciąży były to: [...]listopada 2016r. i [...]grudnia 2016r. W trzecim trymestrze ciąży były to: [...]stycznia 2017r. i [...]lutego 2017r. W ocenie Sądu, z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca przebywając na terenie Wielkiej Brytanii nie miała możliwości skorzystania z opieki zdrowotnej w związku z ciążą przed 10 tygodniem. Po powrocie do Polski skarżąca regularnie stawiała się na wizyty kontrolne. W niniejszej sprawie niesporne było to, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Zauważyć jednak należy, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowej zapomogi. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze faktycznym (np. brak możliwości korzystania z opieki medycznej w innym państwie i w związku z tym brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji (patrz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"). Z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych przy wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. tut. Sąd opowiedział się za takim stosowaniem tego przepisu, który gwarantowałby możliwość korzystania z danej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1298/15). Wobec wyrażonych w orzecznictwie wątpliwości co do sposobu rozumienia art. 15b ust. 5 u.ś.r., Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni zakwestionowanego przepisu w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. SK 2/16 i stwierdził, że: "Art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579) rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2016/92, Dz.U.2016/2204). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 ustawy "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, podając konkretne okoliczności, z których wynikało, że nie miała wpływu na pierwszy termin wyznaczenia badań medycznych w związku z ciążą. Po pierwszej wizycie w dniu [...] lipca 2016 r. skarżąca regularnie do końca ciąży pozostawała pod opieka medyczną. Okoliczności powołane przez skarżącą wskazują na to, że przyczyna, dla której nie pozostawała pod opieką medyczną we wskazanym okresie nie była przez nią zawiniona. Organ nie podważył stanowiska skarżącej w tym zakresie. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącą mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem na niezachowanie terminu pozostawania skarżącej pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy rzeczywiście po stronie skarżącej występowały przyczyny, które uniemożliwiły jej skorzystanie z opieki medycznej nie później niż od 10 tygodnia. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien zweryfikować również dokumenty przedłożone przez skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ stanowisko szpitala w D. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. potwierdza, że skarżąca przed tą datą podjęła starania o objęcie jej opieka medyczną. Organ będzie również miał na uwadze, że uzyskanie dodatkowej dokumentacji lekarskiej – w razie potrzeby może nastąpić przy udziale i za zgodą skarżącej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (wyroki NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10, z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje.