II SA/Bd 638/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora [....] w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. K. (dalej: "PINB", "organ I instancji") decyzją z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku "starej kotłowni" w S. K. na osiedlu [...] [...] zlokalizowanego na działce nr ew. 671 obręb 0004 S. K.. – gdyż stało się bezprzedmiotowe z powodu braku podstawy prawnej dla merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty. B. H. (dalej "skarżąca") pismem z [...] września 2022 r. wniosła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej jako" "k.p.a."), postępowania administracyjnego umorzonego ww. decyzją, z uwagi na nieuwzględnienie jej jako strony postępowania. Podniosła przy tym, że posiada i zamieszkuje lokal mieszkalny bezpośrednio sąsiadujący z nowopowstałym warsztatem (za ścianą), że przez wiele lat wraz z pozostałymi mieszkańcami bloku korzystała z pomieszczenia "starej kotłowni" garażując tam swoje rowery oraz że posiada wraz z pozostałymi mieszkańcami prawo odrębnej własności nieruchomości działki [...], 671. Po rozpoznaniu ww. wniosku PINB postanowieniem z [...] lutego 2023 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a rozstrzygnięcie to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy. W konsekwencji zaskarżenia przez skarżącą ww. decyzji WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA") wyrokiem z [...] sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 594/23 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w uzasadnieniu m.in. że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić oczywistego braku podstaw do uznania skarżącej za stronę, w związku z czym niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia. PINB, ponownie rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej, postanowieniem z [...] lutego 2024 r. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku. Decyzją z [...] kwietnia 2024 r. znak: [...] organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2022 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PINB wskazał w szczególności, że o tym czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje subiektywne przekonanie, lecz przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku winien być zatem wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości, przy czym – jak wynika z księgi wieczystej obejmującej nieruchomość, której dotyczy postępowanie – działka nr [...] stanowi własność S. K. (dalej "Spółdzielni"). Skarżąca zaś, w ocenie organu I instancji, w żaden sposób nie wykazała by posiadała interes prawny. Spółdzielnia reprezentuje bowiem właścicieli lokali na zewnątrz, w związku z czym sam fakt zamieszkiwania w budynku położonym obok nie daje statusu strony w postępowaniu. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia nie upoważniła skarżącej do jej reprezentowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie podjęto w tej kwestii żadnej uchwały oraz że uciążliwości na które powołuje się skarżąca nie skutkują powstaniem interesu prawnego. Zaznaczył też, że sposób wykorzystania pomieszczeń nieruchomości należy do zarządcy, który reprezentuje interes wszystkich współwłaścicieli, a pomieszczenie warsztatu czasowo było udostępnione dla mieszkańców do przechowywania rowerów. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje jej status strony postępowania, podczas gdy postępowanie zostało zainicjowane na skutek wniesionego przez nią wniosku. Po rozpoznaniu odwołania, WINB decyzją z [...] czerwca 2024 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest Spółdzielnia, a skarżąca jest właścicielem jednego z wyodrębnionych lokali w znajdującym się na tej nieruchomości budynku. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wykorzystywanie pomieszczenia "starej kotłowni" przez skarżącą oraz pozostałych właścicieli odrębnych lokali do garażowania rowerów, nie świadczy o własności ww. części budynku, Wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do "starej kotłowni" wykorzystywanej jako warsztat posiada zatem Spółdzielnia. Zgodnie zaś z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwemu organowi może dokonać wyłącznie podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze WINB uznał, że PINB prawidłowo nie stwierdził zatem zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i tym samym odmówił uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej umorzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że niezasadnie skarżąca twierdzi, iż powinna być stroną postępowania z uwagi na złożenie wniosku o prowadzenie postępowania w sprawie. Przedmiotowe postepowanie, jak wskazał WINB, wszczęte zostało bowiem z urzędu, nie zaś na wniosek, a organ I instancji autonomicznie ustalił strony postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., prawidłowo uznając, że jedyną stroną postępowania jest Spółdzielnia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie, podczas gdy postępowanie prowadzone przez PINB toczyło się na wniosek skarżącej, która zainicjowała prowadzone postępowanie, nie zaś z urzędu co podnosi organ. Podkreśliła, że gdyby nie jej wniosek, organ nie prowadziłby przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał że art. 72a p.b. nakazuje przyjąć, że w sprawie wydania m.in. decyzji dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, postępowanie wszczyna się z urzędu. Wobec tego, jeśli postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu to ewentualny wniosek o uruchomienie takiego postępowania należy traktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie, przesłanek prowadzenia tego postepowania, nie zaś jako żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była legalność decyzji WINB z [...] czerwca 2024 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie PINB wydane [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2022 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku "starej kotłowni" z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia. Na wstępie podkreślić należy, że w toku niniejszej sprawy wydany został wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2023 r., którym uchylono uprzednio wydane decyzje i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na dostrzeżone uchybienia formalne. Sąd stwierdził bowiem, że w sprawie nie można mówić o oczywistym braku podstaw do uznania skarżącej za stronę, skoro organ rozpatrywał jej status w tak wielu aspektach. W związku z tym wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędne będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero następnie, rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia – co organ I instancji uwzględnił, wydając na gruncie ponownie prowadzonego postępowania postanowienie z [...] lutego 2024 r., a dopiero następnie decyzję z [...] kwietnia 2024 r. i wykonując tym samym obligujące go zalecenia Sądu. Istotą sporu pomiędzy stronami w następstwie wydania przez organy decyzji rozstrzygających o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej (w tym zaskarżonej decyzji), okazała się kwestia przymiotu strony postępowania prowadzonego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku "starej kotłowni", i tym samym posiadania przez skarżącą (właścicielkę odrębnego lokalu) interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu, dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku "starej kotłowni" – stanowiącej nieruchomość wspólną, którego wznowienia się domagała. Wniosek o wznowienie postępowania skarżąca oparła bowiem na podstawie wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a., tj. sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brała w nim udziału. Organy obu instancji uznały zaś, że skarżąca nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do bycia stroną przedmiotowego postępowania, co w okolicznościach sprawy było jednoznaczne z wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z powodu braku podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii związanej ze statusem strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 p.b.) wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć więc nie tylko właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale także właścicieli lokali sąsiednich. To, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest z prawnego punktu widzenia obojętna dla właścicieli lokali sąsiednich, wynika z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d p.b., który stanowi, że właściwy organ administracji może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zmiana ta miałaby spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten jest zatem także prawną podstawą dla właścicieli lokali sąsiednich do twierdzenia, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczy nie tylko ich interesu faktycznego, ale także interesu prawnego. Co istotne jednak, zasadą w sprawach z zakresu Prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej jest to, że stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa. W sprawach tych interes pozostałych współwłaścicieli jest chroniony przez spółdzielnię mieszkaniową, działającą jako zarządca i tym samym umocowaną do reprezentowania ich w postępowaniach administracyjnych oraz sądowych. Jest ona zatem co do zasady stroną tych postępowań, co nie wyklucza możliwości udziału w określonym postępowaniu właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to jednak nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2013 r., II SA/Rz 885/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), lub gdy spółdzielnia mieszkaniowa wykazuje bierność w postępowaniu, które w sposób ewidentny dotyczy interesów prawnych jej członków bądź właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2019 t., VII SA/Wa 1443/18, CBOSA), a także gdy konkretna decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2000 r., IV SA 2349/98, CBOSA). Takie okoliczności zaś w niniejszej sprawie nie zaistniały. Jak wynika z akt, skarżąca jest właścicielką odrębnego lokalu w budynku znajdującym się na nieruchomości należącej do Spółdzielni, a lokal ten sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem "starej kotłowni", której dotyczy postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat i do której to Spółdzielnia ma wyłączne prawo do dysponowania na cele budowlane. Swój interes prawny skarżąca opiera ponadto na korzystaniu w przeszłości z części budynku "starej kotłowni" do przechowywania rowerów. Jednocześnie uważa, że jako inicjatorka postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania "starej kotłowni" automatycznie winna zostać uznana przez organy za stronę postępowania, ponieważ gdyby nie jej wniosek, postępowanie by się nie toczyło. Mając więc na uwadze przytoczone powyżej przepisy oraz argumentację skarżącej, wskazać należy, że postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania na warsztat części budynku "starej kotłowni" dotyczy nieruchomości wspólnej, a więc w sprawie tej interes pozostałych współwłaścicieli – w tym skarżącej – jest chroniony przez Spółdzielnię. Jednocześnie Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała by zmiana sposobu użytkowania na warsztat części budynku "starej kotłowni" wpływała na jej sytuację bardziej niż na sytuację pozostałych współwłaścicieli odrębnych lokali w budynku. W szczególności nie wskazała w toku postępowania na jakiekolwiek przekroczenia wynikających z obowiązujących przepisów prawa norm czy parametrów, np. w zakresie hałasu. W ocenie Sądu nie można więc uznać by interes prawny skarżącej do bycia stroną przedmiotowego postępowania był bardziej zindywidualizowany i osobisty niż w odniesieniu do pozostałych właścicieli odrębnych lokali. Bezpośrednie sąsiadowanie z budynkiem "starej kotłowni" nie jest bowiem wystarczające w tym zakresie i nie świadczy o oddziaływaniu czy też uciążliwościach, które dopiero po ich należytym wykazaniu mogłoby umożliwić udział skarżącej w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku. Na uwzględnienie nie zasługuje także argumentacja co do konieczności uznania skarżącej za stronę z uwagi na zainicjowanie postępowania wniesionym przez nią wnioskiem. Należy podkreślić w tym miejscu, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego organ wszczął z urzędu, o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2022 r. Jednocześnie, organ wszczynając ww. postępowanie, prawidłowo uznał za jedyną stronę tego postępowania Spółdzielnię będącą współwłaścicielem i jednocześnie zarządcą nieruchomości, reprezentującą pozostałych współwłaścicieli w postępowaniu dotyczącym nieruchomości wspólnej. W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, reprezentującą wszystkich mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]. [...] 1, w tym skarżącą, jest Spółdzielnia. Powyższego stanowiska zdaniem Sądu skarżąca nie zakwestionowała skutecznie. Nie wykazała bowiem w toku postępowania swojego indywidulanego, osobistego interesu prawnego do bycia stroną postępowania, którego wznowienia się domagała. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organy należycie wykazały, że w okolicznościach sprawy nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, na którą powołała się skarżąca we wniosku o wznowienie. W konsekwencji zasadnym było wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) oddalił skargę.