II SA/Bd 639/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję S. Ż. z dnia [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], powołując się na art. 73 ust.1 pkt 2 i ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa reformująca") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako kpa), po rozpatrzeniu wniosku H. O. i R. O., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości: 12.596 zł, za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...], położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0047 ha. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie orzekający organ zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności części nieruchomości opisanej wyżej nieruchomości, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę gminną stosownie do art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, a więc odszkodowanie wypłaca Gmina [...], przy czym zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W toku prowadzonego postępowania organ zlecił określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, który uwzględniając art. 73 ust. 5 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oszacował jej wartość na kwotę: 12.596 zł. W ocenie organu, przyjęta w operacie wysokość odszkodowania w przeliczeniu na jednostkę porównawczą mieści się w przedziale cen rynkowych uzyskiwanych za działki zakupione na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podobnej lokalizacji. W odwołaniu od decyzji organu i instancji Prezydent Miasta [...] zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w jego ocenie został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła do nieuzasadnionego zawyżenia wartości nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Prezydent Miasta [...] zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego, a tym samym naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia[...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że prawidłowość procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny podlega ocenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania, dlatego też w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Wojewody jest w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 kpa oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza wobec faktu, iż strona kwestionuje dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody oraz materiału porównawczego dla sporządzania wyceny spornej nieruchomości. Podniesiono również, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wymaga uwzględnienia, że § 36 rozporządzenia w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, a więc w przepisie tym wyrażono generalną zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast § 36 ust. 2 tego rozporządzenia ustanawia wyjątki od tej zasady – o czym świadczą słowa użyte przez ustawodawcę "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 (...)". w ocenie organu przejście do stosowania § 36 ust. 2 jest możliwe po wykazaniu, iż ust. 1 nie może mieć zastosowania, dopiero bowiem po dokonaniu takich ustaleń przepis zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Z tego punktu widzenia organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 30 września 2008 r. i co prawda z akt sprawy nie wynikało, by organ ten zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał też na pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, dotyczące przyjętej metody wyceny oraz na ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu, z których wynika, iż rzeczoznawca sporządził operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a rezultatem tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Organ podniósł ponadto, iż została sporządzona opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych [...] Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] r., w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne §36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił również uwagę, iż należy zgodzić się z panującymi wśród rzeczoznawców majątkowych poglądami, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania, dlatego też, aby transakcji można przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 cyt. ustawy, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. W ocenie organu nie zmienia to faktu, iż wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane (nowe) drogi i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje, które można określić jako rynkowe dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (poza terenami o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. Organ podkreślił również, że treść § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania (czy "ceny") za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach, m.in. z uwagi na wspomnianą wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości, dlatego należy bardzo ostrożnie podchodzić do estymacji wysokości odszkodowania należnego osobom pozbawianym prawa własności na podstawie innych nieruchomości zbywanych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem norm prawa materialnego, w szczególności art. 134, art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nie zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.). Na wstępie strona skarżąca wyjaśniła, iż jej zamiarem objętym treścią odwołania od decyzji organu I instancji nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych (jak to ocenił organ odwoławczy w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy), lecz wykazanie, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości ale również przez osoby fizyczne. Ocena przedłożonych dowodów i potraktowanie ich wyłącznie jako nieruchomości porównawczych, jest w ocenie strony skarżącej niezrozumiała, ponieważ w dotychczas rozpatrywanych sprawach organ uznawał przedłożone dowody (kopie tych samych umów sprzedaży) i na ich podstawie uznawał zasadność przedstawionych zarzutów oraz udowodnienie faktów. Taka niejednolita ocena dowodów nie odpowiada standardom rzetelnej procedury, gdyż przekracza granice zasady swobodnej oceny dowodów, godzi także zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie pogłębiania zaufania. Według skarżącej nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Gminę Miasto [...] nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 59/09), a organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną, są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie strony skarżącej jako niezgodne z prawem należy uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji, ponieważ podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu na ustalenie, że w 2007 r. Gmina Miasto [...] zawarła 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że Gmina Miasto [...] nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż jak to wykazano w przedłożonym materiale dowodowym nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Ostatecznie strona skarżąca wskazała, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną, możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, a zaniechanie zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zarówno w l jak i w II instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Dodatkowo organ wskazał odnosząc się do zarzutu skarżącego, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, iż organy administracyjne nigdy nie kwestionowały tego faktu. Jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Fakt, że występują transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Istotą bowiem podejścia porównawczego jest określenie zbioru nieruchomości podobnych, tymczasem obecnie na rynku można znaleźć jedynie pojedynczą nieruchomość podobną, nie można natomiast utworzyć zbioru takich nieruchomości. Wobec czego z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji i ograniczoną reprezentatywność rynku nie można było dokonać wyceny w oparciu o inne podobne nieruchomości drogowe. Organ podkreślił również, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych oraz, że kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania. Aby bowiem określonej transakcji można było przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Zdaniem organu za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. przemawia także § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, który wskazuje, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest weryfikacja rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej pod względem legalności, w zakresie ustalenia odszkodowania dla H. O. i R. O., stosownie do przypadających im udziałów we własności nieruchomości, za zajętą pod drogę publiczną działkę nr 151 o pow. 0,0047 ha - dla której Sąd Rejonowy w Bydgoszczy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i nabyte z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego należne jest odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., przy czym po upływie tego terminu roszczenie wygasa, a wszelkie kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie wiąże się zatem z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartej w wyżej powołanym przepisie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis ten nakłada na wskazane w nim podmioty prawa, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Należy zatem podkreślić, że warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Interpretacja omawianego przepisu prowadzi do konstatacji, że odszkodowanie w przypadkach w nim określonych jest jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie jest - jak zdaje się przyjmować organ odwoławczy - rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody odszkodowanie to nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty jej własności, ograniczając odpowiedzialność jedynie do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą rekompensatę doznanego uszczerbku, ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego. Wydaje się, że rozszerzenie zakresu odpowiedzialności na zdarzenia powstałe przed przejściem prawa własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, ewentualne uwzględnienie wcześniej wypłaconych rekompensat z tytułu pozbawienia władania nieruchomością i konieczność ich uwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności, a dniem ustalenia wysokości odszkodowania (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 7, poz. 66). Na mocy art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej powoływanej jako "ugn") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia Jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości art. 150 ust. pkt 1 u.g.n), natomiast wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 97/08). Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołana do sporządzenia operatu szacunkowego podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publicznej. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi : od 2005 r. do 2008 r. zakupiono w obrocie cywilnoprawnym około 100 nieruchomości zajętych pod drogi, zaś w 2009 r. już około 30 działek. W decyzji organu l instancji brak jest jednak jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej z dnia 20 marca 2009 r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ugn. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny. W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy [...] transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, to obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadnione jest przede wszystkim wynikającą z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń doszłoby do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust. 1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 - 3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.),