II SA/Bd 639/18

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...} kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, ze zm.), § 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, ze zm.), § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170, ze zm.), odmówił sierżantowi P. S. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, sierżant P. S. w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości wraz z pismem, w którym zwrócił się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie spełnia norm zaludnienia. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów norma mieszkalna przysługująca policjantowi przy przydzielaniu lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Policjant wraz z rodziną – żoną i dwiema córkami – zajmuje lokal mieszkalny położony w I. przy ul. T. [...]. Z uwagi na ilość członków rodziny, posiada on uprawnienie do 4 norm zaludnienia, wobec czego powierzchnia mieszkalna przydzielanego lokalu mieszkalnego powinna wynosić od 28 m² do 40 m². Powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez policjanta wynosi 21,8 m². Organ, wskazując na treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 punkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a także orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że prawo do równoważnika pieniężnego wiąże się z brakiem lokalu mieszkalnego, a nie z brakiem odpowiedniego lokalu mieszkalnego. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji rodzina sierżanta P. S. posiada lokal mieszkalny w miejscowości, w której policjant pełni służbę. Pomimo iż powyższy lokal nie odpowiada przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia sam fakt posiadania przez policjanta lokalu powoduje, że nie spełnia on przesłanki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji sierżant P. S. podniósł, że nie zgadza się wykładnią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji dokonaną przez organ pierwszej instancji. W ocenie odwołującego się, przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach a dotyczące norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] ([...]) Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 kpa, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za bezsporny Komendant Wojewódzki Policji uznał fakt, że odwołujący się posiada lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość w I. przy ul. T. [...] o powierzchni użytkowej 38,60m² oraz 21,80m² powierzchni mieszkalnej, nabyty na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].12.2009r. (Repertorium [...] nr [...]). W związku z powyższym, posiadanie przedmiotowego lokalu jest sprzeczne z przesłankę zawartą w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, warunkującą uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Organ podkreślił, że realizacja prawa policjanta do lokalu mieszkalnego w świetle przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji odbywa się dwojako, poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów (art. 88 ustawy) lub przyznanie określonych świadczeń pieniężnych tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ustawy) oraz równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 92 ustawy), gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu. Komendant wskazał, że o ile art. 88 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów wprowadza wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego według przysługujących mu norm zaludnienia, o tyle ustawodawca takiego wymogu nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, wykładnia językowa art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z faktem nieposiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z faktem nieposiadania lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. S. reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymując w niej stanowisko wyrażone w odwołaniu. W ocenie skarżącego treść art. 92 ust. 1 oraz art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, na fakt, że uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego powinno być określane na dzień złożenia wniosku funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz.1302). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2067 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. Prawo to materializuje się poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu, co wynika z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przydział lokali realizowany jest na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013r., poz. 1170). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny wymienionymi w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji normami zaludnienia, z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei z § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że dla policjanta posiadającego rodzinę, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Przy czym według § 3 ww. rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W art. 95 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca wymienił przesłanki negatywne do przydziału lokalu dla policjanta. I tak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Dopiero w przypadku, gdy prawo do lokalu nie może być zrealizowane przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Artykuł 92 ust. 2 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130). Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący jest policjantem w służbie stałej, zajmuje stanowisko policjanta Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji. Tak więc, w I., miejscowości, w której pełni służbę, posiada lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość przy ul. T. [...] o powierzchni użytkowej 38,60 m² oraz 21,80 m² powierzchni mieszkalnej (akt notarialny z dnia [...].12.2009r. – Repertorium [...] nr [...]). Spór natomiast dotyczy wyjaśnienia, czy może być przyznany policjantowi równoważnik pieniężny w związku z posiadaniem przez niego lokalu w miejscu pełnienia służby, o powierzchni niespełniającej norm zaludnienia. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle powiązane z brakiem lokalu mieszkalnego. Posiadanie lokalu, niezależnie od jego powierzchni, skutkuje bezzasadnością żądania, z uwagi na niespełnienie ustawowej przesłanki do uprawnienia w powyższym zakresie. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, argumentując stanowisko szczegółową regulacją rozporządzenia, które w § 1 ust. 1 stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno - pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. W ocenie Sądu istnieje wzajemna zależność pomiędzy brakiem lokalu a równoważnikiem pieniężnym za jego brak.Tylko w sytuacji, gdy policjant nabędzie prawo do lokalu poprzez jego przydział stwierdzony decyzją administracyjną i z powodu braków lokalowych nie będzie mógł wejść w jego posiadanie, nabędzie uprawnienie do ubiegania się o równoważnik pieniężny za brak lokalu. Natomiast otrzymanie lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, czy też jak w rozpatrywanej sprawie będącego przedmiotem współwłasności policjanta, stanowi podstawę do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 5, poz. 78): "Policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 94 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały, wyrażony został pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu zostało ściśle powiązane z prawem do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, które jest realizowane w drodze decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Inaczej mówiąc funkcjonariusz, który nie ma prawa (nie spełnia warunków) do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skład Sądu podziela pogląd NSA wyrażony w powyższej uchwale. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko organów obydwu instancji, że sytuacja lokalowa skarżącego skutkuje zastosowaniem negatywnej przesłanki z § 1 pkt 5 rozporządzenia do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Skarżący nie wykazał, że nabył w drodze decyzji przydział lokalu odpowiadający normom zaludnienia i oczekuje w kolejności na jego realizację. Również akta sprawy nie potwierdzają takiego stanu rzeczy. Bezspornie skarżący w miejscu pełnienia służby posiada lokal. To, że mieszkanie, które posiada jako współwłasność z żoną nie spełnia norm zaludnienia, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Równoważnik pieniężny rekompensuje brak lokalu (np. koszty najmu), a nie trudności spowodowane za małym mieszkaniem, niespełniającym norm zaludnienia. Oznacza to, że posiadanie już lokalu przydzielonego, czy stanowiącego współwłasność, własność, konsumuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za jego brak. Ustawa o Policji przewiduje zaspokojenie prawa do lokalu poprzez trzy sytuacje: - przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), - prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) - prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Powyższa uchwała 7 sędziów NSA rzeczowo wyjaśnia, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa policjanta do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy. Istota zagadnienia prawnego tkwi więc w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. W powyższej uchwale skład 7 sędziów NSA przyjął, że nie można więc przyjąć, iż policjant nie posiada lokalu w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny przydzielony mu w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skład Sądu uważa, że również nie można przyjąć, że skarżący nie posiada lokalu w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy posiada on lokal mieszkalny na zasadzie współwłasności z żoną. Posiadanie przez policjanta zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej skutkuje brakiem podstaw do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu. Takie jak przedstawione wyżej rozumienie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało przyjęte w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Według bowiem przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że przydzielenie policjantowi mieszkania, w drodze decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), wyłącza uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Analogicznie, posiadanie na własność lokalu w miejscu pełnienia służby również wyłącza uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jeżeli posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, policjant może skorzystać z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Gdyby zająć stanowisko odwrotne, a zatem że w analizowanej sytuacji przysługuje równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to policjant korzystałby wówczas jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu, przy czym równoważnik pieniężny - wobec prawnej niemożliwości jego różnicowania - byłby mu wypłacany w takiej samej wysokości jak funkcjonariuszowi, któremu nie przydzielono żadnego lokalu. W istniejącym stanie normatywnym takiego rozwiązania nie sposób zaakceptować. Przedmiotowy równoważnik pieniężny nie może natomiast stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu o mniejszym niż przysługującym metrażu. Skład Sądu akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2055/17, publ. LEX nr 2495698, że: "Świadczenia związane z lokalem mieszkalnym funkcjonariuszy Policji nie posiadają charakteru socjalnego, będącego swego rodzaju dodatkowym wsparciem funkcjonariusza. Świadczenia określone w rozdziale 8 ustawy z 1990 r. o Policji są bowiem związane z charakterem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z Policją jako umundurowaną, zmilitaryzowaną formacją, powołaną w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Jednym z elementów charakterystycznych dla stosunku służbowego jest dyspozycyjność funkcjonariusza, rozumiana jako obowiązek jak najszybszego stawienia się do służby oraz wykonywanie jej w miejscu i czasie koniecznym dla sprawnej realizacji celów, do których została zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy powołana Policja". Podobna argumentacja została wywiedziona w innej uchwale 7 NSA z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA nr 7, rok 1999, poz. 77. Co prawda stan faktyczny w niej przedstawiony dotyczył innej formy wsparcia - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Sąd wypowiedział się jednak, że stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Na marginesie Sąd wyjaśnia, że przywołany w odwołaniu na poparcie stanowiska skarżącego wyrok tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2014r. II SA/Bd 190/14 nie przesądzał, że w stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. Powyższe orzeczenie dotyczyło odmiennego stanu faktycznego i prawnego, opartego na przesłance z § 1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd zarzucił organom niewykazanie, że doszło do zbycia lokalu pozostającego w zasobach organów Policji. W przedmiotowej sprawie skład Sądu wyraża stanowisko, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż przysługują mu normy zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.