II SA/Bd 641/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skarg D.P. oraz E. i E.Ż. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (znak [...]), 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz D.P. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz E. i E.Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1990 r. została wykonana nadbudowa nad garażem budynku przy ul. R. 24 w G. W wyniku wniosku E. i E. Ż., zamieszkałych na sąsiedniej nieruchomości przy ul. R. 26, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził nieważność pozwolenia "na zabudowę tarasu w budynku mieszkalnym przy ul. R. 24", wskazując, iż doszło do rażącego naruszenia obowiązującego w dniu wydania pozwolenia przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62; z późn. zm.), zgodnie z którym sytuowanie budynku bezpośrednio na granicy działki jest dopuszczalne tylko jeżeli ściana projektowanego budynku od granicy sąsiedniej działki nie zawiera otworów okiennych lub drzwiowych. Tymczasem w projekcie budowlanym zatwierdzonym zakwestionowaną decyzją w nadbudowanej części budynku nad garażem w ścianie na granicy sąsiedniej nieruchomości znajduje się otwór okienny. W wyniku wszczętego następnie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nakazał D.P. i A.P., w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. R. 24 do stanu zgodnego z prawem, likwidację otworu okiennego od strony granicy działki przy ul. R. 26, a ponadto doprowadzenie tarasu na pierwszym piętrze do stanu zgodnego z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm.) i opracowanie inwentaryzacji budowlanej zabudowy tarasu wraz z oceną stanu technicznego. Decyzja ta została w dniu [...] marca 2006 r. uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który uznał, iż inwestor, który posiadał pozwolenie na budowę, następnie unieważnione, musi od początku przejść całą procedurę, tak jakby dopiero starał się o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, powinien najpierw zażądać od inwestora dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych, a dopiero następnie orzekać o obowiązku prowadzenia robót mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał D. i A. P., zamieszkałym przy ul. R. 24, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, likwidację otworu okiennego w ścianie zabudowanego tarasu od strony granicy z sąsiednią nieruchomością nr 26 przy ul. R. Organ wskazał, że niezależnie od ewentualnej zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości, której istnienie strony przyznają, zarówno zgodnie z obowiązującym w momencie budowy rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r. jak też obecnym z dnia 12 kwietnia 2002 r. - nie jest możliwe lokalizowanie otworów okiennych w odległości mniejszej niż cztery metry od granicy działki budowlanej. Odwołanie od tej decyzji złożyła zarówno D.P. jak też E. i E. Ż.. D.P. zarzuciła, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej kwalifikacji uznając, iż w przedmiotowej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie bowiem z jego treścią stosuje się go tylko w sytuacjach określonych w art. 48 wskazanej ustawy, tj. w przypadku samowoli budowlanej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zaistniała samowola budowlana, gdyż budowa została przeprowadzona w oparciu o projekt zatwierdzony odpowiednią decyzją. Ponadto przepisy Prawa budowlanego nie upoważniają jakiegokolwiek organu administracji państwowej do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sytuacji powstałej po unieważnieniu pozwolenia na budowę wybudowanego i użytkowanego obiektu budowlanego. Prowadzenie postępowania po unieważnieniu pozwolenia na budowę przewiduje jedynie art. 37 Prawa budowlanego. Przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze odbyło się zatem bez postawy prawnej. E. i E. Ż. zarzucili natomiast, iż nakaz nie obejmuje likwidacji barierek na tarasie wzniesionej nadbudowy, pomimo że sprzeciwiali się istnieniu także tej konstrukcji. Ich zdaniem należy w gruncie rzeczy uznać, że nadbudowa w ogóle nie powinna powstać, gdyż wskazywany przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] maja 2005r. przepis dopuszczający sytuowanie budynku bezpośrednio na granicy dotyczy wyłącznie budynku gospodarczego. Wzniesiona nadbudowa ma zaś charakter mieszkalny. Po rozpatrzeniu odwołań Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do odwołania D.P. organ odwoławczy stwierdził, że aczkolwiek Inspektor Powiatowy nietrafnie przyjął, że unieważnienie pozwolenia na budowę skutkuje uznaniem, że doszło do samowoli budowlanej, to jednak prawidłowo zastosował przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotem tego postępowania nie jest popełnienie przez inwestora samowoli budowlanej, lecz przeprowadzenie postępowania naprawczego ze względu na naruszenie obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę zapisu rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w kwestii lokalizacji otworu okiennego w ścianie na granicy z sąsiednią działką. Co do odwołania E. i E. Ż. organ wskazał, że obowiązujący w dniu wydania pozwolenia na budowę przepis § 13 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., zawierał stwierdzenie, iż dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio na granicy działki, jeżeli ściana (obiektu) projektowanego od granicy sąsiedniej działki nie zawiera otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ten był powoływany w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, ale jako powód unieważnienia organ wskazał jedynie istnienie otworów okiennych. Organ odwoławczy odnosząc się do uwag strony o uciążliwościach związanych z korzystaniem z tarasu budynku przy ul. R. 24 , polegających na suszeniu i wietrzeniu, trzepaniu kołder, pierzyn itp – stwierdził, że nie leży w jego kompetencjach regulowanie sporów sąsiedzkich. Wskazane przez stronę uciążliwości nie naruszają żadnego przepisu Prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do kwestii dachu nad wykonaną nadbudową organ odwoławczy stwierdził, że do organów nadzoru należy ocena czy dach ten spełnia warunki techniczne i użytkowe tarasu. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami zabudowa tarasu nie stwarza zagrożenia a ingerencja organów nadzoru budowlanego nie jest konieczna. W skardze do sądu administracyjnego D.P. wniosła o unieważnienie decyzji Wojewody, zarzucając jej naruszenie art. 6 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.").oraz art. 103 ust. 2 i 107 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto zarzucając, że decyzja ta posiada inne wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniosła, że organ dokonał błędnej kwalifikacji prawnej, uznając, że nadbudowa, wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sytuacją określoną w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., do którego odsyła art. 103 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji bezpodstawnie organ zastosował przepisy uchylonego Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżąca powtórzyła także przytoczony w odwołaniu argument, iż Prawo budowlane z 1994 r., po unieważnieniu pozwolenia na budowę, poza sytuacją określoną w art. 37 ust. 2 tej ustawy, nie przewiduje możliwości działania organów administracji. Zdaniem skarżącej wskazane naruszenia powodują, że decyzja organu obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżąca podniosła, iż w decyzji organu pierwszej instancji określono termin likwidacji otworu okiennego w ścianie wykonanej nadbudowy, na dzień [...] czerwca 2007 r. Termin ten stał się nieaktualny w wyniku wniesienia odwołania, a tym samym decyzja stała się niewykonalna. Pomimo to organ odwoławczy utrzymał ją w mocy, naruszając tym samym przepis art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący E. i E. Ż. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. zarzucając naruszenie § 13.1 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 12.1 pkt 1 i 5 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podnosząc te zarzuty skarżący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji Inspektora Powiatowego, że nadbudowa w ogóle nie powinna powstać, gdyż przepis dopuszczający sytuowanie budynku bezpośrednio na granicy dotyczy wyłącznie budynku gospodarczego i to pozbawionego otworów okiennych i drzwiowych. Wzniesiona nadbudowa ma charakter mieszkalny, a nie gospodarczy. Skarżący ponownie także wskazywali na konieczność likwidacji barierek na tarasie wzniesionej nadbudowy. Ich zdaniem zasadne jest przy tym powoływanie się na uciążliwości związane z użytkowaniem tarasu, gdyż zakaz lokalizowania otworów okiennych w ścianie na granicy działki świadczy o tym, iż celem ustawodawcy było zachowanie mieszkańcom sąsiedniej nieruchomości prywatności. Okoliczność naruszania prywatności wskutek użytkowania tarasu powinna być zatem przez Inspektora Wojewódzkiego uwzględniona. Skarżący zarzucili ponadto, że Inspektor Wojewódzki nie może uzasadniać ograniczenia swojej decyzji tylko do nakazania likwidacji otworu okiennego tym, że Wojewoda stwierdził nieważność z uwagi na ów otwór. Inspektor powinien zwrócić uwagę, iż w decyzji Wojewody, w sposób nieumyślny bądź umyślny pominięto część przepisu, mówiącego o tym jakiego rodzaju budynek może powstać na granicy z sąsiednią działką, a także powinien wziąć pod uwagę obecnie obowiązujące w tej kwestii przepisy. W odpowiedziach na skargi Inspektor Wojewódzki wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2007 r. skarżąca D.P. zaprzeczyła, jakoby wzniesiona nadbudowa miała charakter mieszkalny wskazując, że jest ona drugą kondygnacją budynku gospodarczego – garażu, a ponadto znajdujące się w niej pomieszczenia przeznaczone są na garderobę, magazynek sprzętów i wyposażenia domowego, suszarnię oraz oranżerię kwiatów egzotycznych tj. służą do celów gospodarczych. Podniosła również, że garaż powstał wraz z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym ponad 4 m od granicy działki, w okresie kiedy nieruchomość E. i E. Ż. była niezagospodarowana. Budowa była przeprowadzona w latach 1970 – 1973 tj. w okresie obowiązywania innych przepisów niż powoływanych przez E. i E. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazują skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji. Rzeczywiście, tak jak wskazuje skarżąca D.P., nie można uznać, iż nadbudowa jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., skoro została wzniesiona na podstawie pozwolenia na budowę. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że skutkiem zaniedbań organu administracji przy wydawaniu pozwolenia, już po zakończeniu budowy orzeczono o jego nieważności. Nie wyłącza to jednak możliwości prowadzenia postępowania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red Z. Niewadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 491 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1030/05, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego www.nsa.gov.pl). Prowadzanie takiego postępowania, z powołaniem się jedynie na błędną podstawę prawną, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie jest także rażącym naruszeniem prawa utrzymanie w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego, pomimo wniesienia odwołania decyzji organu pierwszej instancji wyznaczającego datę rozbiórki na dzień 30 czerwca 2007 r. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. uznaje, że nieważna jest decyzja, jeżeli była niewykonalna w dniu jej wydania. Decyzja Inspektora Wojewódzkiego była wydana w dniu 27 czerwca 2007r., a więc możliwym było do wykonania usunięcie otworu okiennego w terminie do dnia 30 czerwca. Nie dostrzegając naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji, Sąd jednocześnie stwierdził, że organy administracji w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w tym w stopniu dającym podstawę do jego wznowienia. Wynikający z decyzji Inspektora Powiatowego nakaz likwidacji otworu okiennego, następnie utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją Inspektora Wojewódzkiego, został skierowany do A.P. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, decyzje zostały przesłane na adres w G., ul. R. 24, gdzie przesyłki odebrała babcia wskazanej strony – M.S. Tymczasem w znajdującym się w aktach sprawy organu pierwszej instancji (k. 7) piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. skarżąca D.P. wskazała, że "P." to panieńskie nazwisko jej córki A., współwłaścicielki posesji przy ul. R. 24, a co więcej – od dawna nie zamieszkuje ona pod wskazanym adresem. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa wskazanej strony dla M. S. Trudno uznać przy tym, że sprawa dotycząca wykonania robót budowlanych jest sprawą mniejszej wagi, w której stosownie do art. 33 § 4 k.p.a. organ nie musi żądać pisemnego pełnomocnictwa dla osoby, która ma działać w imieniu strony. Doręczając decyzję na adres, o którym w aktach sprawy znajduje się informacja, iż nie jest aktualnym adresem strony oraz osobie, która nie jest domownikiem strony lub jej pełnomocnikiem, organ tym samym dopuścił to tego, iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organy administracji, posiadając informację o zmianie nazwiska strony, wbrew wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wyjaśniły tej kwestii. Ewentualne błędne oznaczenie w decyzji osoby do której, jako strony, kierowany jest nakaz, uniemożliwia jej wykonanie. Wobec zaistniałych błędów ocena rozstrzygnięć organów pod względem ich zgodności z prawem materialnym jest przedwczesna. Takiej kontroli może być poddana bowiem tylko decyzja wydana po przeprowadzeniu niewadliwego postępowania. W ponownym postępowaniu organy powinny przede wszystkim zapewnić udział w postępowaniu strony określanej obecnie jako A.P., ustalając jej aktualny adres i wyjaśniając kwestię jej aktualnego nazwiska, a następnie ponownie orzec merytorycznie, odnosząc się do podnoszonych w postępowaniu zarzutów stron. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionych przez skarżących wpisów.