II SA/Bd 643/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Gminy D. C. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłat za przedszkole 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Powołując się na przepisy art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada Gminy w D. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w Gminie D. W § 1 uchwały zamieszczono zapis o bezpłatnym nauczaniu i wychowaniu w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) oraz o ustaleniu w wymiarze 5 godzin dziennie czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W § 2 ust. 1 i 2 zobowiązano rodziców (prawnych opiekunów) dziecka uczęszczającego do przedszkola do comiesięcznego uiszczania opłaty stałej i opłaty za wyżywienie w terminie do 15 kwietnia każdego miesiąca w kwocie 75, 00 zł, na którą składają się koszty przygotowania posiłków (60 % opłaty stałej ) oraz koszty zajęć dydaktycznych i wychowawczych obejmujących prowadzenie zajęć i utrzymanie przedszkoli w czasie przekraczającym podstawę programową (40% opłaty stałej). W § 2 ust. 4 wprowadzono możliwość obniżenia opłaty stałej o 50 % na każde dziecko w razie korzystania z przedszkola przez co najmniej dwoje dzieci z jednej rodziny spełniającej określone w tym przepisie kryterium dochodowe. W § 5 uchwały postanowiono, że w wchodzi ona w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K. i ma zastosowanie od pierwszego dnia miesiąca następującego po wejściu w życie. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędne wskazanie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr poz. 624 ze zm.) jako aktu określającego podstawę programową wychowania przedszkolnego, podczas gdy podstawa ta określona została w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.). Nadto zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie jako kryterium uzasadniającego odpłatność świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego czasu realizowanych zajęć w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, podczas gdy kryterium uzasadniającym wprowadzenie takiej odpłatności jest rodzajowo odmienny charakter świadczeń wykraczających poza wskazaną podstawę programową. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola... nie określając zakresu przedmiotowego podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie mogą być przytaczane jako normatywne źródło regulacji. Z kolei o tym, czy konkretne świadczenia realizowane przez przedszkola publiczne wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego decyduje ich rodzajowy charakter, a nie czas ich realizacji, a tym samym świadczenia bezpłatne realizowane w ramach podstawy programowej nie tracą takiego charakteru przez sam fakt realizowania ich ponad określone minimum 5 godzin dziennie. W skardze zamieszczono nadto zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) w związku z § 45 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustalenie w § 5 uchwały, że wchodzi ona w życie po 14 dniach od ogłoszenia i ma zastosowanie od pierwszego dnia miesiąca następującego po wejściu w życie, mimo że różnicowanie daty wejścia w życie i daty zastosowania przepisów jest pozbawione podstawy prawnej. Poza tym treść tego unormowania czyni go nieczytelnym dla potencjalnych adresatów uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej nieuwzględnienie wskazując m.in., że opłata jest pobierana za dodatkowe godziny zajęć opiekuńczo-dydaktycznych przekraczających podstawę programową wynoszącą 5 godzin dziennie, zaś podstawę tę określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola ... Natomiast sposób określenia daty wejścia w życie uchwały związany jest z tym, że opłaty nią ustalone są uiszczane z góry za pełny miesiąc pobytu dziecka w przedszkolu, a nie jest możliwe ustalenie terminu ogłoszenia aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 22 ust. 2 (vide pkt 2 lit. "a") ustawy. Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencję rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd też należy podzielić stanowisko skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądowe, o konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stwarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki (40% kwoty 75,00 zł), jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia np. nauczanie języka obcego, podstaw informatyki, wykonywanie usług opiekuńczych itp., oraz, czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji też stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale nie znajduje odzwierciedlania zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, uzasadniających ponoszenie w związku z nimi dodatkowych kosztów. Trafne jest stanowisko skarżącego, że wyraźnego wskazania świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i należnych za nie odpłatności nie może zastąpić przewidziana w § 2 ust. 1 w związku z § 1 ust. 2 uchwały regulacja wprowadzająca, jako kryterium przekroczenia owej podstawy programowej, odbywania zajęć dodatkowych i wychowawczych po piątej w ciągu dnia godzinie zajęć, czyli w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, które to kryterium jest następstwem zapisu przyznającego na realizację podstawy programowej nie mniej i nie więcej niż 5 godzin w ciągu dnia. Poza tym nie mieści się w kompetencjach rady, a zwłaszcza przekracza udzielone jej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnienie, sztywne powyższe ustalenie w uchwale czasu zajęć wychowawczo- dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zwrócić też należy uwagę, że ramowy statut publicznego przedszkola stanowiący załącznik nr 1 do powołanego w uchwale rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) w § 10 ust. 2 pkt 1 określa czas przeznaczony na realizację podstawy programowej jako nie krótszy niż 5 godzin dziennie, co oznacza, iż również w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola, nawet przy przyjęciu w statucie tylko wspomnianych 5 godzin, owa podstawa programowa może być realizowana i nie powinno to się wiązać z odpłatnością. Bezpodstawne sprecyzowanie w uchwale czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz wprowadzenie w nawiązaniu do niego odpłatności za świadczenia jest niewątpliwie następstwem uznania za akt normujący kwestie dotyczące tej podstawy wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, zamiast aktu wydanego w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Aktem tym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było jednak wskazywane w skardze rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.), lecz obowiązujące od dnia 30 stycznia 2009 r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. o identycznym tytule (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17), które zastąpiło uchylone wymienione wyżej rozporządzenie z 26 lutego 2002 r. i właściwie to rozporządzenie należało w § 1 uchwały powołać. Przytoczenie niewłaściwej podstawy prawnej stanowiące o wadliwości § 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały nie może być samo w sobie zaliczane do istotnych naruszeń prawa. Należy jednak podzielić stanowisko skarżącego, że do istotnego naruszenia prawa, a konkretnie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, doszło w następstwie zamieszczonych w § 1 i § 2 uchwały regulacji, skoro nie wynika z nich, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty – 40% kwoty 75, 00 zł i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego – dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym unormowania ustawy z 20 lipca 2000 r. mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. Rację ma strona skarżąca, że przepis art. 4 powyższej ustawy nie daje możliwości określenia w uchwale początkowej daty jej stosowania odmiennej od daty wejścia w życie, jak to przyjęto w § 5. Istotnie też treść § 5 uchwały może być niejasna dla odbiorców. Stąd też istnieją przesłanki do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Wskazać należy, że adekwatna do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę (iż opłaty za przedszkole są uiszczane z góry za pełny miesiąc) możliwość nadania brzmienia przepisowi uchwały dotyczącemu jej wejścia w życie zawiera § 45 ust. 1 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z przedstawionych wyżej względów, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały (w tym przepisów niewadliwych, których pozostawienie w mocy utraciło rację bytu z uwagi na ich powiązanie z naruszającymi prawo w istotnym stopniu).