II SA/Bd 646/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2007r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] działający z upoważnienia Starosty [...] podinspektor do spraw architektoniczno – budowlanych, w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. B. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości L. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zawarty we wniosku inwestora - projekt budowlany, jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ zwrócił również uwagę, iż niniejszą decyzję wydano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Niejako w ślad za powyższym rozstrzygnięciem, pismem z dnia [...] maja 2007 r. K. Ch. wystąpił do Starostwa Powiatowego we [...] z wnioskiem o wyjaśnienie, dlaczego został pominięty jako strona w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr [...] w miejscowości L., co do którego ma wiele zastrzeżeń, w szczególności wobec całej przebudowy i projektu sporządzonego przez pana M. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. działający z upoważnienia Starosty [...] podinspektor do spraw architektoniczno – budowlanych, w oparciu o art. 65 § 1 oraz art. 123 i 124 § 1 K.p.a. w związku art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we [...] zgodnie z właściwością pismo K. Ch. z dnia [...] maja 2007 r., którego wpływ do Starostwa Powiatowego we [...] odnotowano w dniu [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że z treści powołanego wyżej pisma, które przekazano do Starostwa wynika, że właściwym organem do jego rozpoznania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...]. Równocześnie pismem z tej samej daty, oznaczonym tym samym numerem, organ poinformował K. Ch., że wniosek inwestora o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a rozstrzygnięcie w sprawie wydano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. Odnosząc się zaś do kwestii pominięcia [...] jako strony postępowania wyjaśniono, że w przypadku spełnienia wymagania określonych odległości budynku od granicy sąsiada, zgodnie z warunkami techniczno - budowlanymi sąsiad nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. K. Ch. złożył "odwołanie od niekorzystnego dla jego rodziny postanowienia w sprawie przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wydanego z upoważnienia Starosty przez Panią E. Sz. (podinspektor ds. [...])", wnosząc jednocześnie o uchylenie tego postanowienia. Argumentując swoje stanowisko wskazał na szereg zarzutów związanych z naruszeniem warunków techniczno – budowlanych w trakcie prowadzonej przez T. B. inwestycji oraz konsekwentnie podniósł bezzasadność pominięcia jego osoby jako strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, zakwalifikowanego jako odwołanie [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości L., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, powołując się na wyrok NSA z 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Mając to na uwadze oraz fakt, że decyzję z dnia [...] maja 2007 r. najpóźniej odebrał T. B., bo w dniu [...] maja 2007 r., organ stwierdził, że upływ 14 dniowego terminu na wniesienie odwołania liczyć należy od dnia [...] maja 2007 r. i tak liczony termin upływa z dniem [...] maja 2007 r. Przyjmując zaś, że odwołanie K. Ch. wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2007 r., a więc z uchybieniem wskazanego wyżej terminu oraz okoliczność, że nie przysługuje mu status strony w niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności jego odwołania z przyczyn podmiotowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. Ch. wyraził swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego i wniósł o jego uchylenie podnosząc, iż nie uczestniczył w postępowaniu jako strona, a o prowadzonym postępowaniu dowiedział się przypadkowo dlatego też nie mógł dochować terminu do złożenia środka zaskarżenia. Skarżący wskazał również na treść postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o przekazaniu sprawy do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu we [...] oraz kolejny raz zakwestionował stanowisko organu administracyjnego odmawiające uznania za stronę postępowania, wskazując, że zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący powołał również regulację prawną zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, która jego zdaniem jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania, bowiem na jego mocy wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym do nieruchomości, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (np. prawem dzierżawy), podkreślając przy tym, iż przysługuje jemu prawo własności do przedmiotowego gruntu. W rezultacie skarżący uznał, że odmowa udzielenia prawa strony w toczącym się postępowaniu nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 28 K. p. a . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie zawarte zostało w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednak u podstaw tego rozstrzygnięcia legły inne zarzuty aniżeli podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonego orzeczenia w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż postanowienie to uchybia prawu. Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, jakim powinien odpowiadać prawidłowy przebieg postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, dotyczącym etapu postępowania odwoławczego, jest konieczność dokonania przez organ odwoławczy wstępnej oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne przy stwierdzaniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, niepublikowany). Należy jednak mieć na uwadze, że wstępna faza badania dopuszczalności określonego środka zaskarżenia obejmuje również, a może nawet przede wszystkim, konieczność jego weryfikacji w płaszczyźnie wymogów ogólnych określonych przepisem art. 63 § 1 K.p.a. dla ogólnej kategorii podania w postępowaniu administracyjnym. Wymagania co do danych zawartych w podaniu określa przepis art. 63 § 2 Kp.a.. W przypadku gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, wystarczy gdy podanie zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której ono pochodzi, jej adres i żądanie (wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) oraz podpis wnoszącego podanie. Ustanowienie w powyższym przepisie jedynie minimalnych wymagań co do danych zawartych w podaniu urzeczywistnia zasadę ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 150). W wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71), stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony". Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej względnie czy jest lub dotyczy czynności przewidzianej przepisami. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Analiza akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wskazuje, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do wadliwej interpretacji treści środka zaskarżenia wniesionego przez K. Ch. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wojewody [...] jako organu odwoławczego, które wnoszący je nazwał odwołaniem, jednak w dalszej części wyraźnie sprecyzował, iż wnosi o weryfikację "niekorzystnego dla jego rodziny postanowienia w sprawie przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wydanego z upoważnienia Starosty przez Panią [...] (podinspektor ds.[...])". Tym samym w sposób wyraźny i oczywisty wyrażona została wola i intencja strony, która stosownie do treści przywołanej powyżej tezy orzeczenia NSA wyjaśniającego istotę funkcjonującej na podstawie przepisów K.p.a. zasady odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania, powinna zostać przez organ uwzględniona, by zapobiec ewentualnemu, błędnemu odczytaniu intencji podmiotu kierującego określone żądanie do organu administracji. Charakter prawny pisma z dnia [...] czerwca 2007 r. jako zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. o przekazaniu sprawy według właściwości a nie odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, został ostatecznie potwierdzony również przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie sądowej w dniu [...] listopada 2007 r. Uwzględnić bowiem należy okoliczność, iż często żądania zawarte w podaniu bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie lub niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., (sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepublikowany), trafnie przyjęto, że "o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 K.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". O tym więc, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, ma przy tym na podstawie art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. Reasumując, zwrócić należy uwagę, że wszelkie wątpliwości wynikające z charakteru pisma wnoszonego przez stronę, wymagają przeprowadzenia postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie, przy jednoczesnym uwzględnieniu reguły wynikającej z art. 8 K.p.a., zgodnie z którą wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1511/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48570, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3079/00, System Informacji Prawnej LEX nr 157932). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. .