II SA/Bd 650/18

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 24, art. 25 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej powoływana jako u.ś r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1466) oraz art. 104 K.p.a. odmówił J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca S. P. Jako powód odmowy organ wskazał brak ustalonej daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, J. P. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. P. Decyzją z [...].01.2018 r., Nr [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].03.2018 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy, ojciec wnioskodawczyni zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...].02.2016 r., jednak nie ustalono, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, nie ma ustalonego prawa do żadnych świadczeń i nie posiada gospodarstwa rolnego. Jak wynika z oświadczenia matki wnioskodawczyni, nie opiekuje się ona mężem i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, posiada natomiast zaświadczenie o chorobie. W ocenie organu w sprawie niniejszej nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ nie wiadomo, kiedy powstała niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni. Ponadto, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 u.ś.r. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w aktualnym orzecznictwie uwzględnić należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż określono to art. 17 ust. 1b, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wskazując na drugi powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji, SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie matki skarżącej i jednocześnie żony jej ojca, T. P. (ur. 29[...].08.1957 r.) z [...].03.2018 r., z którego wynika, że nie posiada ona orzeczenia o niepełnosprawności oraz że nie opiekuje się mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że od [...].01.2017 r. ma przyznane prawo do emerytury rolniczej. Akta sprawy zawierają także wynik badania RTG kręgosłupa T. P. z [...].03.2018 r. oraz zaświadczenie lekarza specjalisty chorób wewnętrznych (diabetologa) z [...].03.2018 r., które potwierdzają chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa wraz z przeciwwskazaniami do prac fizycznych oraz zaleceniami unikania dźwigania i schylania się. Zdaniem Kolegium, powyższa dokumentacja nie przesądza o braku możliwości sprawowania opieki nad ojcem strony przez matkę, a w materiale niniejszej sprawy brak innych dowodów, które mogłyby dać podstawę do odmiennych wniosków. W skardze wniesionej na powyższą decyzję J. P. podniosła, że to ona opiekuje się chorym tatą, wskazując, iż nie ma ustalonego prawa i nie pobiera żadnych świadczeń, nie posiada także gospodarstwa rolnego. Skarżąca wskazała także, iż mama, mimo że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może sprawować opieki nad tatą, ponieważ choruje. Skarżąca zwróciła uwagę, że do [...].12.2017 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad tatą. W ocenie skarżącej, literalna wykładnia art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jest niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy, którą organ ten odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego przez skarżącą na ojca. Jako powód odmowy organ odwoławczy wskazał okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne, o przyznanie którego wnosiła w niniejszej sprawie skarżąca, stanowi świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługujące matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje przesłanki negatywne, zaistnienie których skutkuje nieprzyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że z dniem 23.10.2014 r. art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13. Wobec powyższego zasadnie Kolegium uznało, że nie można oprzeć odmowy przyznania świadczenia o wystąpienie przesłanki wymienionej w przepisie uznanym za niekonstytucyjny. W tym zakresie Sąd argumentację organu podziela. Natomiast to druga z wymienionych przez organ I instancji przesłanek negatywnych, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., została przez Kolegium przyjęta jako podstawa wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Wskazać jednak należy, że organ odwoławczy jako podstawę prawną wydania decyzji przywołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. O ile pierwszy z tych przepisów jest wskazany precyzyjnie, o tyle drugi budzi wątpliwości, bowiem został wskazany zbyt ogólnie. Art. 17 u.ś.r. jest przepisem liczącym 6 ustępów dzielących się na dalsze jednostki redakcyjne. Organ obowiązany był do dokładnego wskazania, na jakim konkretnie przepisie oparł swoje stanowisko, nie można bowiem przerzucać na stronę obowiązku poszukiwania podstawy prawnej w treści uzasadnienia. Powinna ona jasno wynikać z sentencji decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jednak wywnioskować, że podstawą prawną, jaką przyjął organ odwoławczy, był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zastosował literalną wykładnię przywołanego wyżej przepisu, przyjmując wprost, że jeżeli osoba wymagająca opieki znajduje się w związku małżeńskim, do sprawowania jej obowiązany jest drugi z małżonków, skoro nie legitymuje się on – w przeciwieństwie do małżonka wymagającego opieki - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawdą jest, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 682) na małżonkach ciąży obowiązek wzajemnej pomocy. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności osobą obowiązaną do opieki nad małżonkiem wymagającym pomocy powinien być drugi małżonek, zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18.07.2008 r., sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwotnie bowiem, beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego mógł być jedynie rodzic albo opiekun faktyczny niepełnosprawnego dziecka, w konsekwencji powyższego wyroku – również inni członkowie rodziny, w tym małżonkowie. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że ojciec skarżącej znajduje się w związku małżeńskim zawartym [...].07.1980 r. z matką skarżącej. Nie jest również kwestionowane, że ojciec skarżącej jest osobą wymagającą opieki ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności wynikający z wymienionego w decyzji organu I instancji orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...].04.2017 r. (nieznajdującego się jednak w aktach sprawy). Matka skarżącej, co z kolei wynika z zawartych w aktach dokumentów, jest osobą chorą – wynik badania rtg kręgosłupa, wykonanego [...].03.2018 r. potwierdza lewoboczne skrzywienie kręgosłupa L, zwężenie przestrzeni m/k L2-L4, osteofity na krawędziach trzonów. Jak wynika natomiast z zaświadczenia lekarskiego z [...].03.2018 r., u matki skarżącej rozpoznano zwyrodnienie kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią. Jako przeciwwskazania lekarz wydający zaświadczenie wymienił: prace fizyczne, unikanie dźwigania, schylania się. Zatem to brak posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez matkę skarżącej stał się przyczyną, dla której organy uznały, że jest ona zdolna do sprawowania opieki nad mężem posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności. Organ dokonał przy tym literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w związku z czym zaniechał poszukiwań innych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zajęcie odmiennego stanowiska. Akta sprawy, co już zauważono, nie zawierają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej. Wobec powyższego nie wiadomo, co jest przyczyną jego niepełnosprawności. Trudno odnieść się do okoliczności, czy osoba dotknięta zwyrodnieniem kręgosłupa z przeciwwskazaniem do dźwigania jest w stanie opiekować się niepełnosprawną osobą, skoro nie wiadomo, na czym polega ta niepełnosprawność. Jeśli jest to osoba niepełnosprawna unieruchomiona w sposób trwały, opieka taka może okazać się niemożliwa. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, aby podjęły one próbę zbadania, czy jest fizyczna, realna, rzeczywista możliwość opieki żony nad mężem w niniejszym przypadku. Z oświadczenia matki skarżącej wynika, że nie opiekuje się ona mężem, okoliczność ta również nie została przez organy bliżej wyjaśniona. Sąd nie przesądza bynajmniej w tym momencie o konieczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskazuje na konieczność rzetelnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza przed wydaniem decyzji odmownej, a przede wszystkim konieczność ustalenia, czy nawet w przypadku nieposiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności, opieka taka jest możliwa z uwagi na posiadane schorzenia, co skonfrontowane być musi ze schorzeniem osoby wymagającej opieki. Zwrócić uwagę należy na stanowisko zawarte w wyroku z 18.11.2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Jak natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 14.06.2017 r., sygn. akt II SA/Sz 494/17: "Pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności." Biorąc zatem pod uwagę to, że organ nie dokonał ustaleń związanych z realną możliwością sprawowania opieki przez matkę skarżącej nad jej ojcem, należy traktować to jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustaleń takich należało dokonać przede wszystkim poprzez próbę uzyskania koniecznych informacji od osoby składającej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie, z treścią którego, "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". Stosując powyższy przepis w niniejszej sprawie organ winien był przed wydaniem decyzji zwrócić się do skarżącej, czy jest w posiadaniu jakiejkolwiek dodatkowej dokumentacji medycznej, zaświadczeń potwierdzających problemy zdrowotne matki. Strona mogła być bowiem w posiadaniu dokumentów, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak również mogła przedłożyć nowe dowody, skoro organ pouczyłby ją w prawidłowy sposób o tym, jakie z przesłanek zależnych od niej, nie zostały spełnione lub wykazane. Ratio legis art. 79a § 1 K.p.a., wprowadzonego w drodze ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Wskazać należy również na naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. (czego nie dostrzegło SKO), zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy brak jest dokumentu informującego o zapewnieniu skarżącej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Biorąc pod uwagę cytowany powyżej art. 79a § 1 K.p.a. wskazać należy, że to właśnie przy okazji informowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono – należało wskazać stronie przesłanki od niej zależne, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Podkreślić dodatkowo należy, że stosownie do art. 8 i art. 9 K.p.a., organy obowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak i obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że doszło również do naruszenia przepisów proceduralnych dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie instancyjne zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z niniejszych rozważań, dokonując przede wszystkim ustaleń, czy matka skarżącej, pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie sprawować realną opiekę nad mężem, z uwzględnieniem również jego rodzaju jego niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.