II SA/Bd 652/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. Oddział Terenowy w G. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 roku [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...].2015, nr [...], na wniosek R. W. i B. W., Starosta [...] w punkcie 1 decyzji przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonawca prawa własności – Agencja Nieruchomości Rolnych, przysługujące R. i B. W. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w prawo własności następujących nieruchomości: - dz. nr [...] o pow. [...] ha zapisana w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...]; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow [...] ha, dz. nr [...] o pow [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha - zapisane w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...]; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow. [...] ha zapisana w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...] zł; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow. [...] ha zapisana w księdze wieczystej nr KW BY2T/00014991/5, wartość prawa własności: [...] zl; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. 76 o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha - zapisane w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...] zł; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha - zapisane w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...] zł; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha - zapisane w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...] zł; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; - dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha - zapisana w księdze wieczystej nr KW [...], wartość prawa własności: [...]; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; wszystkie ww. nieruchomości położone w miejscowości [...], gm. [...] - dz. nr [...] o pow. [...] ha – zapisana w księdze wieczystej nr KW [...], nieruchomość położona w miejscowości [...], gm. K. K., wartość prawa własności: [...]; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł., powierzchnia łączna wszystkich nieruchomości – [...] ha. Jednocześnie w pkt 2 decyzji Starosta odmówił przekształcenia dz. nr [...] o pow. [...] ha – zapisanej w księdze wieczystej nr KW – [...], wartość prawa własności: [...] zł, wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł; a także dz. nr [...] o pow. [...] ha – zapisanej w księdze wieczystej nr [...], wartość rynkowa prawa własności: [...] zł; wartość prawa użytkowania wieczystego [...] zł (obie nieruchomości położone w miejscowości N., gm. K. K.. Ponadto Starosta ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w kwocie [...]wskazując w pkt 5a decyzji, że część opłaty tj. kwotę [...]zł, należy uiścić na rachunek bankowy Starostwa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, dodając że po potrąceniu 25% kwoty, pozostała część z tej kowty zostanie przekazana na konto Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział terenowy w [...]. W pkt 5b decyzji Starosta wskazał, że pozostała część opłaty tj. kwota [...]płatna jest w 10 równych ratach na rachunek Starostwa, oraz że po potraceniu 25% raty, pozostała kwota zostanie przekazana na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych. W kolejnych pkt decyzji organ wskazał na oprocentowanie nieuiszczonej części rat, przymusowe ściągniecie należności w przypadku zwłoki w uiszczaniu płatności oraz zabezpieczenie wierzytelności hipoteką przymusową na nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawcy spełnili wymóg ubiegania się o przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w stosunku do nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji, gdyż nabyli prawo użytkowania wieczystego przed 13.10.2005 r. Dodał, że z uwagi na to, że nieruchomości opisane w pkt 2 decyzji zostały nabyte w 2010 r. od przedsiębiorstwa państwowego – Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin z siedzibą w [...], wymóg określony ww. przepisie nie został co do nich spełniony. Starosta wskazał, że do ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie przyjęto wartości nieruchomości określone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który w 11 operatach szacunkowych r. określił wartość nieruchomości będące podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie, następnie w celu ustalenia wartości nieruchomości gruntowych, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego uzyskaną wartość pomnożono przez współczynnik korygujący przedstawiony w wycenie zgodnie ze wzorem w § 29 ust. 3 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Do wyceny nieruchomości zostały użyte właściwe bazy transakcji przyjęte do porównań nieruchomości o pow. Do 3 ha, powyżej 3 ha, nieruchomości rolnych, nieruchomości przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych, nieruchomości leśnych, drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową. Organ wskazał, że stopa kapitalizacji przyjęta do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego stanowi 12% wg obliczenia przedstawionego w wycenie na podstawie badania rynku tj. relacji rocznego dochodu z nieruchomości do cena, za jaką zostanie kupiona ta nieruchomość po zgromadzeniu informacji niezbędnych do ustalenia poziomu stopy kapitalizacji. Została ona określona na podstawie badania poziomu zróżnicowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości, wynikającego z różnego poziomu ryzyka inwestowania w nieruchomości. Starosta podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych z dnia [...].2015 r. określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowych podlegających przekształceniu na kwotę [...]zł, a wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości na kwotę [...]zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych w [...], wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu wniosku przepisów o pomocy publicznej; - art. 4 ust. 1 cyt. ustawy poprzez wskazanie do dokonywania spłat opłat z tytułu przekształcenia rachunku bankowego Starostwa Powiatowego zamiast bezpośrednio rachunku dotychczasowego właściciela nieruchomości; - art. 4 ust. 14 cyt. ustawy i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, w pkt 5 ppkt a i b sentencji decyzji, że Staroście Sępoleńskiemu przysługuje prawo potrącenia 25 5 od kwoty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia sposobu płatności opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez uchylenie na stronie drugiej sentencji decyzji, w punkcie piątym zapisu, wskazującego na płatność należności na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w S. K. a także uchylenie w punkcie piątym sentencji decyzji podpunktów a i b. Jednocześnie w powyższym zakresie orzekł, że opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ustalona w punkcie piątym sentencji decyzji Starosty [...] płatna jest na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych w następujący sposób: - pierwsza transza w kwocie [...]zł płatna jest w terminie do 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; - pozostała część opłaty [...] zł, płatna jest w 10 równych ratach, po obliczeniu wysokości oprocentowania według zmiennej stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP, każda płatna w terminie 31 marca każdego roku. W pozostałej część Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy sporządzi 11 oddzielnych operatów szacunkowych (osobno dla każdej nieruchomości), w których określona została wartość nieruchomości będąca podstawa ustalenia opłaty za przekształcenie. Do wyceny nieruchomości zostały użyte właściwe bazy transakcji przyjęte do porównania nieruchomości o powierzchni do 3 ha, powyżej 3 ha, nieruchomości rolnych, nieruchomości przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych, nieruchomości leśnych, drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-usługową. Stopa kapitalizacji przyjęta do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego stanowi 12 % według obliczenia przedstawionego w wycenie na podstawie badania rynku. Wojewoda wskazał, że w uwagi na to, że na lokalnym rynku zarejestrowana wystarczającą ilość transakcji kupna-sprzedaży prawa własności podobnych nieruchomości, wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodzie korygowania ceny średniej. Do wyliczenia trendu zmian cen rynkowych nieruchomości przyjęto głównie transakcje z ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca majątkowy dokonał, w ocenie Wojewody, właściwego doboru nieruchomości podobnych, prawidłowej oceny cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianych oraz ustalenia współczynników korygujących. Organ II instancji stwierdził, że sporządzone na potrzeby niniejszej sprawy operaty szacunkowe zostały wykonane w sposób prawidłowy i jako takie mogą stanowić podstawę do oszacowania zarówno wartości prawa własności, jak i wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Wojewoda zgodził się z twierdzeniami Agencji Nieruchomości Rolnych, że opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinna zostać przekazana na konto ANR, jako dotychczasowego właściciela nieruchomości. Powołał się przy tym na pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ani art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ani art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowią dla Starosty upoważnienia do orzekania w drodze decyzji przekształceniowej o wzajemnych rozliczeniach pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a Skarbem Państwa. Zobowiązanie do przekazania Powiatowi przez ANR 25 % kwoty opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wynika wprost z przepisów prawa. Jeśli natomiast chodzi o zarzut nie uwzględnienia przy orzekaniu przepisów o pomoc publicznej, Wojewoda zwrócił uwagę, że pomoc publiczna dotyczy przedsiębiorstw, a w niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało złożone przez osoby fizyczne. Odnosząc się natomiast do zarzutu art. 7 i 77 k.p.a, Wojewoda podniósł, że odwołujący nie wskazał, jakie okoliczności istotne dla sprawy nie zostały uwzględnione ani jakie dowody nie zostały wzięte pod uwagę. W ocenie zaś Wojewody w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. W skardze złożonej do WSA w Bydgoszczy na powyższą decyzję ARN zarzucił jej naruszenie przepisów: - art. 5 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, przy rozpatrywaniu wniosku o przekształcenie przepisów o pomocy publicznej; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Uzasadniając skargę ARN zwrócił uwagę, że jeden z wnioskodawców, na nieruchomości będącej przedmiotem przekształcenia prowadzi wielkoobszarowe gospodarstwo rolne pod nazwą Gospodarstwo Rolne R. W.. Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia zakwalifikowania osoby fizycznej prowadzącej wielkoobszarowe gospodarstwo rolne jako przedsiębiorcy w rozumieniu prawa unijnego. Powołując się na unijne definicje przedsiębiorcy i działalności gospodarczej, strona skarżąca stwierdziła, że osoba prowadząca wielkoobszarowe gospodarstwo może być przedsiębiorcą. Strona skarżąca wskazała, że również polskie orzecznictwo potwierdza, że osoba fizyczna, jaką jest rolnik prowadząca gospodarstwo może być przedsiębiorcą (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 20013 r., sygn. akt VI ACa 1472/12; NSA w wyroku z dnia 29.08.2007, sygn. II OSK 1618/06). Z uwagi na powyższe, zdaniem strony skarżącej, Starosta powinien był w toku postępowania zweryfikować czy w tym konkretnym przypadku zastosowanie będą miały przepisy o pomocy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.. Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia przepisów o pomocy publicznej, Wojewoda wskazał, że ze względu na specyficzny charakter działalności rolniczej, w tym reguły funkcjonowania gospodarstw, działalność wytwórcza w rolnictwie podlega szczególnej kwalifikacji i przepisy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców nie mają zastosowania do osób fizycznych prowadzących gospodarstwo rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Jak wynika z art. 1 ustawy o pomocy publicznej, określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2), którego odpowiednikiem jest aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu, zgodnie z którym wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest co do zasady niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zakwalifikowanie zatem danego środka do pomocy publicznej może nastąpić w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, mianowicie, gdy: środki mają pochodzenie publiczne, wsparcie ma charakter selektywny, występuje korzyść po stronie przedsiębiorcy, występuje uprzywilejowanie tego przedsiębiorcy w stosunku do jego konkurentów. Przepisom o pomocy publicznej podlegają przedsiębiorcy, czyli podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów unijnych, zgodnie z którymi (a także zgodnie z orzecznictwem unijnym) za przedsiębiorcę uważa się każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, bez względu na jego status prawny oraz sposób finansowania tej działalności. Przepisy prawa krajowego nie wyłączają również rolników z grona przedsiębiorców. Zgodnie z definicją z art. 43 ą Kodeksu cywilnego, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829, t.j.), zwaną dalej: u.s.d.g., stanowi, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Pojęcie "działalności gospodarczej" którego nie definiuje kodeks cywilny, określa się w judykaturze przez wskazanie charakteryzujących ją cech, które stanowią: profesjonalny charakter, powtarzalność podejmowanych działań, uczestnictwo w obrocie gospodarczym, podporządkowanie regułom gospodarki rynkowej (m.in. działanie w celu osiągnięcia zysku). Działanie bez zamiaru osiągnięcia zysku, a jedynie dla uzyskania wpływów na pokrycie prowadzonej działalności nie pozbawia automatycznie prowadzonej działalności charakteru działalności gospodarczej. Definicję działalności gospodarczej na gruncie prawa publicznego, sformułowaną na jego użytek, zawiera art. 2 u.s.d.g., według którego działalnością tą jest także działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie upraw oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, do której jednak z mocy art. 3 u.s.d.g. nie stosuje się przepisów tej ustawy. Rolnik indywidualny wykonujący we własnym imieniu tak określoną działalność gospodarczą jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. Na gruncie art. 431 k.c. rolnik indywidualny prowadzący we własnym imieniu działalność wytwórczą w zakresie upraw o wcześniej wymienionych cechach działalności gospodarczej, a wiec także działający bez zamiaru osiągnięcia zysku, jest przedsiębiorcą w znaczeniu użytym w tym przepisie. Do kategorii tej nie należą rolnicy nie uczestniczący w obrocie gospodarczym, którzy prowadzą gospodarstwo rolne zaspakajające jedynie potrzeby własnej rodziny. W konsekwencji powyższego w przedmiotowej sprawie niezbędnym jest przesądzenie, czy wnioskodawców można zaliczyć do przedsiębiorców, co będzie z kolei wymagało poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych w zakresie dokładnego określenia charakteru prowadzonej przez nich działalności rolniczej. Ustalenia te determinują możliwość uwzględnienia wniosku, albowiem przepisom o pomocy publicznej podlegają przedsiębiorcy, czyli podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów unijnych. W przypadku uznania wnioskodawców za przedsiębiorców zastosowanie w sprawie będzie miał przepis art. 5 a, ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. W takiej sytuacji organy wezmą pod uwagę okoliczność, czy strona polska skierowała do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego, tym bardziej, że z przepisu art. 4 ust. 5 rozporządzenie rady (WE) NR 659/1999, z dnia 22 marca 1999 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wynika, iż decyzje w przedmiocie orzeczenia o planowanym przyznaniu nowej pomocy w ust. 2, 3 i 4 podejmowane są w terminie dwóch miesięcy. Trzeba też mieć na względzie, że jak stanowi art. 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, w przypadku, gdy Komisja nie podejmuje decyzji w ww. terminie, pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję, a Zainteresowane Państwo Członkowskie może wówczas wprowadzić te środki po uprzednim zgłoszeniu Komisji, chyba że Komisja podejmie decyzję na mocy niniejszego artykułu w terminie 15 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia. W świetle powyższego, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, skarga podlegała uwzględnieniu i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ja orzeczeniem. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a.