II SA/Bd 653/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 listopada 2007r. sprawy skargi M.G. firma A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2003 r., Nr [...] Wójt Gminy B. na podstawie art. 104 kpa oraz art.39 i 40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] M. G. z dnia [...] kwietnia 2003 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie budynku usługowo - sportowego, handlowego z funkcją gastronomiczną i z częścią mieszkalną na działkach nr ew.: [...] i [...] położonych w m. B. oraz zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ważność decyzji ustalił na 12 miesięcy t. j. do [...].05.2004 r. wskazując, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. C. i K. C. wskazując, iż realizacja zamierzonego przedsięwzięcia będzie naruszała ich interesy pod względem uciążliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż dnia [...] lipca 2003 r weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Przedmiotem regulacji powołanego powyżej artykułu są głównie kwestie proceduralne normowane w ustawach o zagospodarowaniu przestrzennym i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w innych aktach prawnych. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przy powtórnym wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w następstwie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym. Uchyleniu w tym przypadku ulega decyzja niebędąca decyzją ostateczną, a toczące się postępowanie nadal dotyczy wniosku złożonego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podejmując rozstrzygnięcie organ jest związany stanem prawnym (przepisami prawa materialnego) w dacie orzekania. Powołany przepis reguluje zakres zastosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ w przedmiotowej sprawie występuje stan nierozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną, organ administracji zobowiązany jest do kontynuacji postępowania i wydania żądanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygającej sprawę, co do istoty kontynuować postępowanie na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił także, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tracą moc na skutek ich wygaszenia w drodze decyzji, w razie uchwalenia planu miejscowego, jeśli zawierają inne ustalenia, z upływem terminu ważności, na który zostały wydane, lub też zostały "skonsumowane" poprzez wydanie na ich podstawie pozwolenia na budowę. Na podstawie uzyskanych informacji Kolegium stwierdza, iż żaden z wymienionych przypadków nie wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest następujący zapis: "niniejsza decyzja nie narusza prawa osób trzecich", a więc w postępowaniu o ustalenie wnioskowanej inwestycji należy uwzględnić sprzeczne interesy z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez wydanie decyzji naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy odrębne. Punktem, zatem odniesienia dla organu prowadzącego postępowanie są wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organ pierwszej instancji musi wyraźnie wskazać, jakie przepisy pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku inwestora. W tej sprawie organ nie poczynił ustaleń faktycznych stąd została naruszona zasada ogólna wynikająca z art. 77 K.p.a. W skardze wniesionej do Sądu M. G. – [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc argumenty wywiedzione już w odwołaniu, zarzucając jednocześnie: – naruszenia prawa, a w szczególności art. 6, 8 i 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, a tym samym naruszenie interesu prawnego M. G., poprzez uchylenie przez SKO w B. decyzji Wójta Gminy B. znak: [...] przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktu, iż decyzja została wydana w dniu [...] maja 2003 roku, a w wyniku wniesionego odwołania uchylona dnia [...] maja 2007 roku, przy jednoczesnym lakonicznym wyjaśnieniu pochodzenia odwołania A. C. i K. C. - odnalezienie go po prawie 4 latach, który skutkuje niezmierną przewlekłością postępowania; – naruszenie prawa, a w szczególności art. 6, 8, 11 kpa w zw. z art. 77, 84 i 85 kpa, a tym samym naruszenie interesu prawnego M. G. poprzez wydanie decyzji przez SKO w B. pomijając kompletny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy oparciu się tylko o subiektywną i dowolną ocenę materiału dowodowego, bazując przede wszystkim na odczuciach A. i K. C. – naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 7 kpa poprzez rażące naruszenie słusznego interesu M. G. poprzez nie podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszelkich kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy poprzez brak dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również zaskakujące wydanie zaskarżonej decyzji po okresie 4 lat od dnia wniesienia odwołania przez A. C. i K. C.; – naruszenia prawa, a w szczególności art. 127 § 1 kpa w związku z art. 134 kpa poprzez nie wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z uwagi na fakt, iż A. C. i K. C. nie byli stronami postępowania prowadzonego przed Wójtem Gminy B. zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2003 roku, co wynika wprost z samej decyzji, która nie została doręczona A. C. i K. C., – naruszenie prawa, poprzez pominięciu przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze faktu, iż posiada wiedzę, odnośnie skargi z dnia [...].04.2007 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. (sygn. akt: II SA/Bd 433/07) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].03.2007 r. dotyczącą kwestii, czy m.in. A. C. i K. C. winni zostać uznani za stronę postępowania prowadzonego przed Wójtem Gminy B., zakończonego decyzją z dnia [...].10.2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie części magazynowej z dobudową części sportowej do istniejącego budynku na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości B., co świadczy w sposób bezsporny o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nawet w najmniejszym stopniu nie pokusiło się o wyjaśnienie meritum sprawy, pomijając całokształt materiału dowodowego, przy jednoczesnym naruszeniu interesów inwestora w osobie M. G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą warunków zabudowy, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ani nie popełniły błędów przy interpretacji przepisów prawa materialnego. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., który stanowi, że "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie gdyż postępowanie w niej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2003 r. (a zatem przed wejściem w życie ustawy), a zakończone dopiero wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] maja 2007 r. Dlatego też w dalszej części zgodnie z przedstawionymi regułami interpretacyjnymi ocena prawidłowości postępowania organów administracji będzie dokonywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowym zagadnieniem wstępnym, które powinno być rozstrzygnięte przez każdy organ administracji jest ustalenie, jakie podmioty w konkretnym postępowaniu posiadają przymioty strony, gdyż pominięcie, któregoś stanowiłoby wadę pozwalającą na wznowienie postępowania o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W sprawach warunków zabudowy przy ustaleniu kręgu osób posiadających przymioty strony istotne były postanowienia art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, iż decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać interesy osób trzecich. W oparciu o ten przepis w praktyce orzeczniczej zaprezentowany został pogląd zgodnie, z którym interes osób trzecich powinien być chroniony już od samego początku postępowania związanego z realizacją zamierzenia mogącego ingerować w uprawnienia osób trzecich (szerzej uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154). W związku z tym przyjmuje się, że interes prawny w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy posiadać będą podmioty położone w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. W każdym przypadku okoliczności te powinny stanowić przedmiot wszechstronnej i gruntownej analizy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że A. C. i K. C. posiadali i posiadają przymioty strony w postępowaniu ustalenia warunków zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – sportowego, handlowego z funkcją gastronomiczną z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działkach 74/9i 79/10 położonych w miejscowości B., gdyż jak wynika z akt sprawy są oni i byli właścicielami położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości w stosunku do tej na której ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie. Dlatego też w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji powinien ustalić, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiednie. W rozpatrywanym przypadku ocena taka nie została jednak przeprowadzona, dlatego też należy przyjąć, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż doszło do naruszenia postanowień art. 77 kpa obligującego organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego oraz odniesienia się do wszelkich podniesionych zarzutów. W postępowaniu w przedmiocie określenia warunków zagospodarowania wymagania te są tak ważne, iż ich rozstrzygnięcie dopiero na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kpa, wymagającego, aby każda sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez organ administracji. Ocena tak ważnych problemów jak ochrona interesów osób trzecich dopiero na etapie postępowania odwoławczego godziłoby w tą zasadę i dlatego Kolegium nie miało możliwości rozstrzygnięcia sprawy, co do meritum. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych przez skarżącego to należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Termin, w jakim organ odwoławczy powinien zakończyć postępowanie bez jego przyczynienia rzeczywiście został przekroczony, ale nie rzutuje to na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dyscyplinowaniu organów administracji służy, bowiem instytucja skargi na bezczynność, a nie podnoszenie zarzutów po wydaniu decyzji. Dlatego też w tym przypadku Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.