II SA/Bd 653/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję spółki K. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezes K. P. E. C. Sp. z o.o., rozpatrzeniu wniosku W. D. (Skarżącego) z [...] października 2019 r. o udostępnienie udzielania informacji publicznej w przedmiocie wartości miesięcznych wskazań ciepłomierza zamontowanego w węźle cieplnym przynależnym do budynku przy al. [...] w B. za okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2014 r. do [...] września 2019 r. w tym o podanie numeru punktu pomiarowego, typu i numeru układu pomiarowego, stanu wskazań ciepłomierza, rejestru parametrów miesięcznych energii cieplnej dostarczanej do węzła cieplnego oraz daty odczytu – odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w ww. przedmiocie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na rodzaj żądanych informacji ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie "u.d.i.p."). Organ wskazał, że informacją przetworzoną jest taka gotowa informacja – dokument, którą na dzień złożenia wniosku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje. Do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego podjęte muszą być zatem pewne dodatkowe czynności, które w szczególności polegają na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Zdaniem organu, żądana przez Skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Jej przygotowanie wymagałoby bowiem oddelegowania specjalnie pracownika, który musiałby w wielu źródłach i działach spółki odszukać, przeanalizować i opracować niezbędne dokumenty. Nie sprowadzałoby się to do prostego zgromadzenia dokumentów – pracy archiwistycznej, ale wiązałoby się z koniecznością wykonana dodatkowych niestandardowych czynności. Wobec powyższego wezwano Skarżącego do wykazania istnienia istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem przetworzonej informacji publicznej. Wnioskodawca pomimo wezwania nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem, że udostępnienie informacji przetworzonej w niniejszej sprawie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ ocenił, że żądana informacja służyć będzie wyłącznie interesowi prywatnego wnioskodawcy jako materiał dowodowy w sporze Skarżącego, jako osoby korzystającej z lokalu mieszkalnego przy ul. [...], z odbiorcą ciepła. Organ nie ma kompetencji, aby rozstrzygnąć ten konflikt ani udzielić pomocy prawnej jego uczestnikom. Organ nie jest również stroną tego konfliktu; jest wyłącznie podmiotem dostarczającym ciepło i świadczącym powszechnie dostępne usługi przesyłowe. W skardze do sądu administracyjnego W. D. wniósł o uchylenie ww. decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, oraz art. 2 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że składanego przez niego wnioski nie dotyczyły czasochłonnej analizy dokumentów. Wnioski dotyczyły kopii istniejących dokumentów tj.: - kopii umowy o dostawę energii do budynku przy ul. [...] za lata 2014 – 2019 – w części dotyczącej wartości mocy cieplnej zamówionej, - kopii protokołów z odczytów ciepłomierza zamontowanego w węźle cieplnym przynależnym do ww. budynku za miesiące i lata 2014 – 2019, zawierające takie informacje jak: - nr punktu pomiarowego, - typ i nr układu pomiarowego, - stan wskazań ciepłomierza, - rejestr parametrów miesięcznych – energia cieplna dostarczona do węzła cieplnego, - wartości szczytowe – moc energii cieplnej dostarczonej do węzła cieplnego, - datę odczytu; - kopii faktur za ciepło wystawione przez dostawcę ciepła (KPEC w B.), dla odbiorcy ciepła: [...] w B., za lata 2014 – 2019, w części dotyczącej ww. budynku, - kopii projektu technicznego instalacji c.o. i węzła cieplnego przynależnego do budynku ul. [...] Skarżący podniósł, że bezpodstawna jest odmowa udzielenia mu wnioskowanych informacji z powołaniem się przez KPEC na klauzulę o poufności informacji zawartą w umowie między KPEC a Instytutem H. i A. R. - P. I. B. (w skrócie IHAR-PIB) będącym odbiorcą ciepła. Zdaniem Skarżącego taka klauzula jest klauzulą niedozwoloną. Klauzula ta w opinii Skarżącego umożliwia dostawcy ciepła i zarządcy budynku na zawierania niekorzystnej dla mieszkańców budynków wielorodzinnych umowy o dostawę ciepła do budynku bez jakiejkolwiek kontroli ze strony płatników – mieszkańców budynku. Skarżący podniósł, że pomimo że wpisana do umowy wartość mocy cieplnej zamówionej do budynku jest zawyżona, niezgodna z obowiązującym prawem, to Policja, Prokuratura, Sąd i Urząd M. odmawiają wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Skarżącego dostawca ciepła KPEC zawarł z zarządcą budynku IHAR-PIB umowę o dostawę ciepła do ogrzania budynku przy al. [...] ze szkodą dla mieszkańców budynku i w umowie tej określili wartość mocy cieplnej niezgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p"), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tą ustawą zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Skarżący żąda informacji od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (K. P. E. C. jest spółką w której gmina M. B. ma większość udziałów, co oznacza, że spółkę należy kwalifikować jako podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił Skarżący jako informacje przetworzone, a tym samym czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez Skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało przy tym zdefiniowane w ustawie. Doprecyzowanie znaczenia tego pojęcia musi odbywać się więc poprzez odwołanie się do okoliczności, czy też względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12). Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być więc dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20). W świetle powyższego należy zwrócić uwagę, że w piśmie z 16 października 2019 r. Skarżący żądał, aby udostępniono mu informacje publiczne w następującym zakresie: 1. wartości miesięcznych wskazań ciepłomierza zamontowanego w węźle cieplnym przynależnym do budynku przy al. [...] w B. za okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2014 roku do [...] września 2019 roku. Skarżący prosił o podanie: - nr punktu pomiarowego, - typ i nr układu pomiarowego, - stan wskazań ciepłomierza: . rejestr parametrów miesięcznych – energia cieplna dostarczona do węzła cieplnego, . wartości szczytowe – moc energii cieplnej dostarczonej do węzła cieplnego, - datę odczytu. 2. daty zamontowania ciepłomierza typ Multical 403, nr układu pomiarowego 71251362 oraz typ i nr poprzedniego układu pomiarowego; 3. wartości mocy cieplnej zamówionej dla budynku przy al. [...] w B. za okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2014 roku do [...] września 2019 r. Skarżący w zakresie określonym w pkt 1 wniosku żądał zatem udostępnienia mu szeregu szczegółowych informacji gromadzonych cyklicznie tj. comiesięcznie, przez 69 miesięcy (1 stycznia 2014 r. – [...] września 2019 r.). Zważywszy zatem na obszerność żądanej informacji jak też konieczność wyodrębnienia ich z zasobu informacji gromadzonego przez długi okres czasu należy uznać za zasadną ocenę organu, że powyższe żądanie Skarżącego jest żądaniem udzielenia informacji przetworzonej. W konsekwencji zasadne było żądanie przez organ w piśmie z [...] października 2019 r., stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., aby Skarżący wykazał istnienie istotnego interesu publicznego w otrzymaniu ww. informacji. Jak wynika z akt sprawy - Skarżący nie wykazał istnienia takiego interesu, a jedynie w e-mailu z [...] października 2019 r. stwierdził, że wystosowane do niego wezwanie jest "nadużyciem uprawnień". W tej sytuacji organ, nie znajdując podstaw do uznania że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Również zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę nie ma podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konkludując, skoro organ prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy przy tym podkreślić, że zaskarżona decyzja z [...] lutego 2020 r. została wydana w zakresie obejmującym jedynie żądanie Skarżącego sformułowane w pkt 1 pisma z [...] października 2019 r. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma organu z [...] października 2019 r. – organ oprócz wezwania w nim Skarżącego do wykazania istotnego interesu publicznego (w zakresie obejmującym pkt 1 wniosku z [...] października 2019 r.), udzielił odpowiedzi co do punktu 2 wniosku Skarżącego z [...] października 2019 r. oraz wskazał na brak możliwości udzielenia informacji wskazanych w pkt 3 tego wniosku. Ze względu zatem na treść i zakres zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r. kontrola Sądu nie obejmuje działań organu podjętych odnośnie żądań zawartych w pkt 2 i pkt 3 wniosku z [...] października 2019 r. Sformułowane w skardze zarzuty Skarżącego w tym zakresie nie mogą być zatem rozpoznanie w niniejszej sprawie. Kontrola postępowania organu odnośnie pkt 2 i pkt 3 wniosku z [...] października 2019 r. może nastąpić w przypadku ewentualnego wniesienia przez Skarżącego odrębnej skargi obejmującej bezczynność organu lub kwestionującej ewentualną wydaną przez organ decyzję dotyczącą pkt 2 i 3 wniosku z [...] października 2019 r. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd oddalił skargę.