II SA/Bd 656/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ewy i Stanisława B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz Ewy B. i Stanisława B. solidarnie kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Bd 656/04 UZASADNIENIE Rada Gminy B. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2004 r., podjętą na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami: Dz. U. z 2002 r.; Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806 z 2003 r.; Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568), art. 24 ust. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 1999 r.; Nr 15, poz. 139, ze zmianami: Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r.; Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268 oraz z 2001 r.; Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804, z 2002 r.; Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112) w związku z art. 85 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41) odrzuciła zarzut wniesiony przez Ewę B. i Stanisława B. do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., Ło., L. dotyczący terenu działki nr ew. [...], położonej w miejscowości L., gmina B. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż Ewa i Stanisław B. jako właściciele działki nr ew.: [...] położonej w miejscowości L. wnieśli dnia [...] 2003 r. zarzut do wyłożonego w okresie od [...] do [...] 2003 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., Ło., L. sprzeciwiając się przeprowadzeniu po terenie ich własności komunikacji drogowej w postaci drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...]. Ponadto zgłosili roszczenie odszkodowawcze polegające na zamianie terenu zajętego pod drogę na teren ekwiwalentny. Analizując zasadność zarzutu i możliwość jego uwzględnienia w projekcie planu stwierdzono, że: 1) droga zbiorcza oznaczona symbolem [...] jest drogą odciążającą ruch komunikacyjny z istniejącej drogi powiatowej B. - N. oznaczonej symbolem [...], przebieg tej drogi jest optymalnym i ustalonym po trasie ul. [...] miejscowości Ło. i inny przebieg na działce [...] uniemożliwiałby utrzymanie właściwych parametrów drogi. Zróżnicowanie terenów przyległych do projektowanej drogi [...] powoduje, że przebieg tej drogi na innych terenach tj. sąsiednich do działki [...] wymagałby wielokrotnie wyższych nakładów finansowych. 2) droga powiatowa oznaczona symbolem [...], ze względu na jej nienormatywny przekrój techniczny wymaga, przy kształtowaniu ładu przestrzennego w miejscowości Ło., zaprojektowania dla zwiększającej się liczby mieszkańców (na 15 ÷ 20 tysięcy) równoległego w stosunku do istniejącej drogi dodatkowego układu ulicy zbiorczej oznaczonej symbolem [...], która przejmie podstawowy ruch uliczny z drogi powiatowej i z terenu okolicznych osiedli mieszkalnictwa jednorodzinnego miejscowości Ło., Ł. i L., intensywny rozwój miejscowości Ł. - Ło. - L. wymusza wprowadzanie perpektywicznie nowych dróg odciążających drogi istniejące, 3) do czasu podziału geodezyjnego teren działki może pozostawać w dotychczasowym użytkowaniu jako grunty rolne. Na mocy art. 10, ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Gmina jest władna ustalać linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W omawianym fragmencie projektu planu nie ma możliwości innego poprowadzenia projektowanej drogi [...]. Zapewnienie prawidłowej komunikacji z wykorzystaniem jedynie gruntów Gminnych nie jest możliwe. Ponadto podniesiono, że na mocy art. 4, ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Gminie przysługuje władztwo planistyczne. W niniejszej sprawie władztwo to nie zostało nadużyte. Interes publiczny przemawia za rozwiązaniem przedstawionym na projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że działka 42/14 ma dużą powierzchnię, projektowana droga zajmuje tylko jej część. Na pozostałej części zabudowa będzie możliwa. Ponadto zastosowane w projekcie planu rozwiązanie zagospodarowania terenu w stosunku do wnioskowanego terenu jest spójne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy B. przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 2001 r. Dlatego postanowiono odrzucić wniesiony zarzut. Roszczenia odszkodowawcze nie są rozpatrywane na etapie rozstrzygania zarzutu. Ewa B. i Stanisław B. złożyli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący kwestionują w skardze przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego części ich gruntu na drogę wskazując, że wcześniej ta działka gruntu przeznaczona była w całości na cele mieszkalno - usługowe. Podnieśli ponadto, że w związku z tworzonym planem nie otrzymali żadnej propozycji wykupu czy zamiany gruntu. Rada Gminy B. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że narusza przepisy prawa materialnego. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd zobowiązany był do oceny kwestionowanego projektu planu zarówno w kontekście zarzutów skargi (ewentualnego naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia), a więc w kategoriach publicznych praw podmiotowych, jak i tego, czy w sprawie nie naruszono obiektywnego interesu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd kontrolował wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, nie był natomiast uprawniony do oceny celowości i słuszności podjętych rozstrzygnięć co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zawiera jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na taką uchwałę (art. 24 ust. 4 tej ustawy). Brak jest natomiast w tej ustawie przepisów, które stanowić by mogły normatywną podstawę dla określenia zakresu kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. W myśl art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, zatem jest uprawniony dokonać kontroli z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem materialnym i procesowym), nie jest zaś uprawniony do kontroli celowości zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie wymogów tej procedury podlega kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtujący wraz z innymi przepisami prawa wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. Z drugiej strony ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ochronę prawa własności gwarantuje też Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji). Jednakże ochrona ta nie jest absolutna. Już bowiem Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy (art. 64 ust. 3). Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności takie jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, walory ekonomiczne przestrzeni itp. Przytoczone względy wskazują na istotne znaczenie w procedurze planowania przestrzennego zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. Możliwość wniesienia zarzutu służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organ gminy (zarząd, rada gminy), którym ustawa nadaje określone kompetencje winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś obowiązkiem Rady Gminy jest rozważenie naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut; czyniąc to winna ocenić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organ podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób wyczerpujący rozważył zagadnienie związane z projektowanym przebiegiem drogi zbiorowej oznaczonej symbolem [...]. Sam sprzeciw skarżących co do przeprowadzenia przez ich teren komunikacji drogowej nie mógł być w sprawie decydujący, skoro za rozwiązaniem przyjętym w planie zagospodarowania przestrzennego przemawiało szereg istotnych względów. Organ przedstawił w tym zakresie pełną i przekonywującą argumentację, a zatem nie ma potrzeby jej powtarzania. Zaznaczyć trzeba, że o ile w swej uchwale wykazał w sposób rzeczowy, że w omawianym fragmencie projektu planu nie ma możliwości innego zlokalizowania projektowanej drogi, to skarżący nie przedstawili twierdzeń mogących merytorycznie podważyć stanowisko organu. Rozpatrywana uchwała budzi natomiast zastrzeżenia z uwagi na przyjęte w projekcie planu przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...]. W uchwale dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt. 31 przyjęto, że dla terenów oznaczonych symbolem [...]ustala się: 1 - przeznaczenie terenu - tereny upraw rolnych 2 - zakaz zabudowy (...) Tymczasem w uzasadnieniu uchwały zawarto stwierdzenie, ze będzie możliwa zabudowa na działce gruntu skarżących, poza częścią przeznaczoną pod drogę. Sprzeczność tych zapisów rodzi wątpliwości co do trafności podjętej uchwały. Trudno też na podstawie materiału zebranego w aktach administracyjnych znaleźć uzasadnienie dla rozwiązania uwidocznionego na dołączonym rysunku planu polegającym na oznaczeniu działki [...] symbolem [..], podczas gdy wszystkie inne sąsiadujące działki mają przewidziane przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemiosła nieuciążliwego. Organ w uzasadnieniu uchwały nie wskazał konkretnych przesłanek, jakimi kierował się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, oraz powodów, dla których nie mogły być w tym przedmiocie uwzględnione propozycje skarżących. Zauważyć trzeba, że władztwo planistyczne gminy, w ramach którego może ona swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, doznaje ograniczeń, o których powiedziano wyżej chociażby z uwagi na konieczność uwzględniania interesów właścicieli gruntów objętych projektem planu. W procesie stanowienia planu gmina musi zatem usuwać kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a zamierzeniami organów gminy wybierając rozwiązania optymalne. Z tych względów należało przyjąć, że zaskarżona uchwała nie daje gwarancji, że organ rozpoznając zarzuty w sposób należyty i zgodny z powołanymi wcześniej przepisami rozważył podnoszone przez skarżących potrzeby, co do sposobu użytkowania gruntu. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkujących nieważnością uchwały. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 147 §1 oraz art. 200 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).