II SA/Bd 657/08

Dnia 5 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. II SA/Bd 657/08 Uzasadnienie Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] r. znak: [...] o nakazie rozbiórki dobudowy o wymiarach 5,45 m x 2,86 m, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 39 położonej w [...], gmina [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy ustaliły, że inwestor samowolnie w 2003 r. wybudował fundamenty, a w sierpniu i wrześniu 2007 r. rozbudował budynek mieszkalny o nowe pomieszczenie wiatrołapu, łazienki, i pomieszczenia gospodarczego. Poprzedni wiatołap miał wymiary 2,50 m x 3,50 m. W dniu 17 maja 2007 r. inwestor zgłosił do Starostwa Powiatowego we [...] zamiar przeprowadzenia remontu wiatrołapu, jednak zakres wykonanych prac odbiegał od przedstawionych w zgłoszeniu i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach organ wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z 26 listopada 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do 29 lutego 2008 r. dokumentów niezbędnych do zalegalizowania budowy, tj. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem rozbiórki wykonanej dobudowy. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, zatem organ nakazał rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wykluczył potraktowanie wykonanych robót jako remontu, gdyż doszło do rozbudowy i zmiany funkcji dotychczasowego witrołapu. W skardze do Sądu inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że miał zamiar naprawić istniejący wiatrołap ale okazało się, że obiekt nie nadaje się do naprawy. Skarżący zarzucił też, że powołany przez organ art. 48 ustawy Prawo budowlane jest niezgodny z art. 2 Konstytucji statuującym zasadę sprawiedliwości społecznej i zarzucił organowi biurokratyczne stosowanie prawa. Zdaniem skarżącego postawienie obiektu na miejscu poprzednio istniejącego z takim samym układem drzwi i okien nie może być traktowane jako samowola budowlana. Skoro taki obiekt uprzednio był posadowiony w tym samym miejscu nie można uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie jakie prace budowlane zostały wykonane oraz zakwalifikowanie ich z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr156, poz. 1116 z późn. zm.), a następnie stwierdzenie jakimi działaniami winny one być poprzedzone (art. 28-30 Prawa budowlanego) i w końcu ustalenie czy inwestor te wymogi spełnił. Organ zasadnie przyjął, iż wykonane przez skarżącego prace wykraczają poza definicję remontu. Remont polega na odtworzeniu stanu pierwotnego dopuszczając zastosowanie innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku robót wykonanych przez skarżącego doszło do rozbudowy. To, że obiekt powstał w miejscu poprzednio istniejącego wiatrołapu nie zmienia prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Dobudowana część jest większa od poprzednio istniejącej a także zmieniono jej pierwotną funkcję. Bez znaczenia jest przy tym ewentualna dominacja pierwotnej funkcji. W tych okolicznościach organ prawidłowo przyjął, że zrealizowane roboty objęte są hipotezą art. 48 ustawy, a więc wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem. Jeśli skarżący zgłosił wykonanie remontu i na tej podstawie wykonał rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jest to bowiem wypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, który prawo budowlane sankcjonuje nałożeniem obowiązku rozbiórki. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od rozbudowy budynku (por. wyrok NSA z 21 listopada 2006 r. II OSK 1375/05). W celu ustalenia możliwości legalizacji, postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] wstrzymał prowadzenie robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 39 i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia do 29 lutego 2008 r. niezbędnych do zalegalizowania budowy dokumentów w tym m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Brak planu miejscowego nie niweczył możliwości oceny czy zachodzą warunki do legalizacji, gdyż alternatywnie zobowiązano inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie wykonał zobowiązania, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 4 Prawo budowlane i nakazanie rozbiórki. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny, zapadła w trybie art. 48 Prawa budowlanego decyzja o nakazie rozbiórki ma charakter związany. Cytowany przepis zobowiązuje właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym należy stwierdzić, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2007 r. II SA/Gl 261/07). Skarżący zarzucił, że art. 48 ustawy ingeruje w zasadę sprawiedliwości społecznej i jest zbyt formalistyczny oraz jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto decyzja wydana w oparciu o ten przepis uniemożliwia realizację prawa do godnego życia i bezpieczeństwa. W wyroku z 12 stycznia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ustawy jest zgodny m.in. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. P 2/98 OTK ZU Nr 1/99, poz. 2). Trybunał stwierdził, że istotne jest zagwarantowanie porządku publicznego, ochrony środowiska jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw i wolności innych osób. Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, zdaniem Trybunału ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3, a w szczególności postulatu adekwatności (por. OTK ZU Nr 1./99 s. 16 -22). Trybunał uznał, że art. 48 służy przestrzeganiu formalnych wymogów prawa budowlanego i nie ma bezpośredniego związku z wartościami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał wypowiedział się też na temat konstytucyjności art. 48 w innym wyroku. W dniu 26 marca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 jest taż zgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok SK 2/01). W uzasadnieniu Trybunał tłumaczył, że samowola jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny, w trakcie szczegółowej analizy art. 48 prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w sprawie P 2/98), podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy. W polskim systemie prawa budowlanego zawsze funkcjonowały przepisy przewidujące przymusową rozbiórkę niektórych obiektów budowlanych. Radykalne rozwiązanie było reakcją ustawodawcy na wciąż narastającą skalę samowoli budowlanej. Nakazu rozbiórki nie można traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Naruszającego prawo obciąża ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach nie ma podstaw do uwzględnienia opinii skarżącego. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta znajduje zastosowanie także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Granicą zastosowania art. 48. Prawa budowlanego jest możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.