II SA/Bd 657/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, ze zm. - zwana dalej "Pgik") i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - zwany dalej K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji zawartej w operacie technicznym, który został skompletowany do zgłoszenia pracy geodezyjnej zarejestrowanego pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na naruszenie przez składającego operat przepisów art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 199 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej zwana u.g.n.) oraz § 75 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011 Nr 263, poz. 1572, zwanego dalej standardami technicznymi). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. M. Wskazaną wcześniej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się z powodem, dla którego organ I instancji odmówił przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z powodu naruszenia art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz § 75 pkt 1 lit. c standardów technicznych. Ponadto, organ wskazał, że przedmiotowy operat techniczny nie został poddany kompleksowej weryfikacji przez Starostę B., jednakże organ II instancji z racji przyznanych mu ustawowo kompetencji (na podstawie art. 15 K.p.a.), ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego odwołania, bada wszystkie kwestie mieszczące się w procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno te, które były przedmiotem rozpatrzenia przez Starostę, jak i te, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Po dokonaniu analizy operatu technicznego organ II instancji stwierdził, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają włączenie go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dalszej części uzasadnienia organ w sposób szczegółowy opisał stwierdzone nieprawidłowości operatu, ze względu na które praca zgłoszona jako mapa z projektem podziału nieruchomości rolnej nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym zaskarżoną decyzję Starosty B. organ odwoławczy utrzymał w mocy, aczkolwiek z innych powodów, niż to wskazał organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. M. wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustała formalna przyczyna odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu geodezyjnego. Organ odwoławczy w swojej decyzji rozstrzygnął tę kwestię na korzyść wykonawcy prac geodezyjnych i tym samym usunął przeszkodę dla przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu. Skarżący wskazał, że przywołanie przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a., który mówi o dwuinstancyjności, jest rażącym pogwałceniem tego zapisu. Przystąpienie do weryfikacji operatu, zaniechanej świadomie przez organ I instancji do czasu rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii leżącej u podstaw decyzji o odmowie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bezpodstawnie pozbawiło go możliwości odniesienia się do tych uwag, ich usunięcia i w następstwie przyjęcie operatu z pominięciem organu II instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie Sąd nie może dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ani pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, ani też pod kątem dochowania wymaganej prawem procedury, a to z uwagi na niekompletność akt organu I instancji. Jak to wynika z treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (§ 1), a organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia (§ 2). Organ przedstawiając skargę wraz z odpowiedzią nie przedstawił kompletu akt organu I instancji. W związku z tym Sąd zarządzeniem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał organ odwoławczy do przedłożenia w terminie 7 dni kompletnych akt organu I instancji, w tym w szczególności dokumentacji zawartej w operacie technicznym (k. 27 akt sądowych). W odpowiedzi na to organ w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. (k. 32 akt sądowych) udzielił odpowiedzi, że nie posiada żadnych dodatkowych dokumentów w sprawie. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie, w kontekście treści uzasadnienia organu odwoławczego, ma treść operatu technicznego, którego odmówiono przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a którego to dokumentu brak jest w aktach sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że nie można uznać za zadośćuczynienie obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 P.p.s.a. dołączenia skanów akt postępowania w formacie dokumentów elektronicznych (pliki PDF) dołączonych na płycie CD. Ww. przepis nie przewiduje takiej możliwości. Niespełnienie wymagania dotyczącego obowiązku dołączenia kompletnych akt postępowania skutkuje tym, że Sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2015 r., I SA/Kr 1191/15, LEX nr 1938998, wyrok WSA w Rzeszowie z 13.12.2005 r., I SA/Rz 394/04, LEX nr 273875), jak i w doktrynie (vide J.P. Tarno - Komentarz do art.54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SIP LEX). Zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. można rozpoznać w pełni dopiero w oparciu o całość zgromadzonych akt postępowania, jednak nie można wykluczyć, że orzekanie przez organ odwoławczy dotyczyło sprawy, która de facto w ogóle nie została rozpoznana przez organ I instancji, co może w wyjątkowych sytuacjach powodować skutek w postaci odebrania stronie jednej instancji, w szczególności biorąc pod uwagę obszerność i szczegółowość zarzutów stawianych operatowi przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag w oparciu o akta sprawy zawierające komplet dokumentów.