II SA/Bd 659/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2024r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB " lub "organ II instancji") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z [...] kwietnia 2024 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Dnia [...] stycznia 2024r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. B. wpłynęło pismo Wspólnot Mieszkaniowych [...] zawierające wniosek o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i nakazanie inwestorowi przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. W tej sprawie zapadła decyzja Prezydenta M. B. z [...] listopada 2020r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego przy ul. [...] w B., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2023r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1315/22. W przekonaniu wnioskujących Wspólnot Mieszkaniowych od tego momentu za nielegalne uznać należy dalsze prowadzenie prac budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. (nr [...]) PINB, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowo-handlowego zgodnie z żądaniem Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z [...] lipca 2023r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na dz. Ew. nr [...] przy ul. [...] w B.. Decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2023r. uchylający decyzję ustalającą warunki zagospodarowania terenu ww. działki nie wywołuje skutku w postaci wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał też, że Wspólnoty Mieszkaniowe [...] nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym i w sytuacji braku podstaw do prowadzenia takiego postepowania z urzędu w sprawie należało wydać postanowienie w oparciu o art. 61a k.p.a. Wspólnoty Mieszkaniowe [...] w B. (dalej powoływane jako "Skarżące") wniosły zażalenie na postanowienie organu I instancji, kwestionując prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu stron postępowania. W ocenie Skarżących nieruchomości należące do Wspólnot Mieszkaniowych znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zaprojektowana zabudowa będzie negatywnie bowiem oddziaływać na nieruchomości Skarżących poprzez emisję hałasu, zmianę warunków użytkowania otoczenia, zmianę stosunków wodnych na skutek robót budowlanych, zwiększenie natężenia ruchu pieszego i kołowego. Postanowieniem z [...] maja 2024r., opisanym na wstępie, WINB uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WINB powołał się na treść art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 572 – dalej powoływanej jako "p.b.") i wyjaśnił, że postępowanie uregulowane w rozdziale 5a (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) może być wszczęte tylko z urzędu, co wyklucza podjęcie prowadzenia postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu zainteresowanego. WINB wyjaśnił dalej, że w sytuacji braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu organ nadzoru budowlanego powinien zwykłym piśmie o tym poinformować podmiot zainteresowany (niezależnie od tego, czy podmiot ten należy do kręgu stron postępowania legalizacyjnego, czy też z takiego przymioty strony nie korzysta). W ocenie organu odwoławczego w sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a k.p.a. – co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia – bez potrzeby wydawania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Skarżące wniosły skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie art. 123 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 61 a k.p.a. oraz w związku z art. 83 ust. 2 p.b. W uzasadnieniu skargi podtrzymana została argumentacja zaprezentowana we wniosku oraz uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień, wydanych na skutek rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez Skarżące postanowienie WINB, uchylające postanowienie Prezydenta M. B. o odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Tytułem wstępu należy tylko nadmienić, że pismo Skarżących z [...] stycznia 2024r. (data wpływu) zmierzało do wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 50 ust. 1 p.b. To oznacza, że intencją Skarżących było wszczęcie postępowania, którego zasady prowadzenia reguluje rozdział 5b p.b., pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Jest to istotna okoliczność, która będzie determinowała wniosek o trafnym rozstrzygnięciu sprawy przez WINB . Postępowanie administracyjne, którego prowadzenie odbywa się na zasadach ogólnych, jest regulowane przepisami k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to regulacja ogólna, ponieważ k.p.a. odnosi się do każdorazowego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa wyróżniają także regulacje, które modyfikują przepisy ogólne. Jednym z takich przepisów jest przepis art. 53a ust. 1 p.b., który stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (rozdziale 5b p.b. Sądu) wszczyna się z urzędu". Przez kilka lat po wejściu w życie zacytowanego w poprzednim zdaniu przepisu, funkcjonował w orzecznictwie pogląd, że przepis ten nie przekreślił dorobku orzecznictwa w zakresie możliwości wszczynania postępowania również na wniosek strony w sprawach budowlanych. Tłumaczono to między innymi w ten sposób, że racjonalny prawodawca, gdyby chciał zastrzec wyłączność zasady oficjalności w art. 53a ust. 1 p.b., wprowadziłby je poprzez użycie np. słów "wyłącznie z urzędu". Jest to niezasadny pogląd, który nie ma już poparcia w najnowszym orzecznictwie, ponieważ racjonalny prawodawca, gdyby chciał zapewnić możliwość wszczynania postępowań administracyjnych z rozdziału 5b p.b. na żądanie albo z urzędu, nie wprowadzałby regulacji art. 53a ust. 1 p.b. Taka regulacja powtarzałaby przepis art. 61 § 1 k.p.a., a jest ona przecież wystarczającą regulacją. Skoro jednak ustawodawca uczynił taką zmianę w przepisach p.b., to z całą pewnością zmiana ta, poparta racjonalnością prawodawcy, nie pozostaje obojętna na regulację ogólną z k.p.a., skoro dotyczy wspólnego zagadnienia, jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego. W przepisie art. 53a ust. 1 p.b. ustawodawca uregulował materię określoną w art. 61 § 1 k.p.a., jednakże zawęził ją do tylko jednego trybu inicjowania postępowania, tj. na zasadzie oficjalności. Uznając zatem, że postępowania, o których mowa w rozdziale 5b p.b. są wszczynane z urzędu, należy uznać, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis względem art. 61 § 1 k.p.a. i postępowania te można wszcząć wyłącznie z urzędu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny: "Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak zawężona możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje skutek, o jakim wspomniał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej zacytowanym wyroku. Tym samym, rację należy przyznać WINB, że postępowanie nadzorcze może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Aby do tego doszło, nie jest wykluczone, aby organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, ponieważ jego ustalenia muszą następnie wywoływać uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, aby organ podjął jednak decyzję o wszczęciu postępowania z urzędu. "Cel nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 jest jasny. Wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. W praktyce, często impuls do podjęcia działań kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego pochodzi jednak od podmiotów prawa spoza administracji publicznej. Takie żądanie nie inicjuje postępowania administracyjnego, co wynika z art. 53a ust. 1 p.b. Jest to oczywiście sygnał do podjęcia reakcji w świetle tego, o czym wspomniano w poprzednim akapicie uzasadnienia wyroku. Trzeba jednak zauważyć, że do wszczęcia postępowania w trybie art. 53a ust. 1 p.b. może dojść, jeżeli na skutek przeprowadzonych czynności wyjaśniających organ ten poweźmie poważne wątpliwości. Bez tego, organ nadzoru budowlanego informuje zwykłym pismem stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (pogląd podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę), zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22, z 3 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 199/23 – dostępne na stronie jw.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że pismo Wspólnot Mieszkaniowych z [...] stycznia 2024r. nie wszczęło postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 53a ust. 1 p.b. Mimo tego, PINB poczynił konieczne ustalenia co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta M. B. z [...] lipca 2023r. nr [...] udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego przy ul. [...] w B.. Ustalenie PINB w tym zakresie nie uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych wyłącznie z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy (jak oczekują tego Skarżący). Wyjaśnić bowiem należy, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja obowiązywała na dzień wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, a co więcej na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nadal w obrocie prawnym pozostawała decyzja o warunkach zabudowy. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należało za działania legalne. Zauważyć bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2020r.) nastąpiło w trybie "zwykłym" – tj. ze skutkiem ex nunc (ze skutkiem od uprawomocnienia się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2023r.) a nie ze skutkiem od dnia wydania tj. decyzji (skutkiem ex tunc). Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi należy stwierdzić ich niezasadność. W ocenie Sądu, w sprawie nie było bowiem podstaw nie tylko do podjęcia postepowania legalizacyjnego (z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o ostateczna decyzję o pozwoleniu na budowę) ale także do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, o czym w sprawie przesądza art. 53 a p.b., brak jest podstaw do domagania się, by organ nadzoru budowlanego, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Reguła wynikająca z art. 53a p.b. wyłącza w sprawie stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez organ odwoławczy art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 p.b. (określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego). Nie można także, zdaniem Sądu, zarzucić WINB naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem sentencja decyzji organu odwoławczego powinna składać się z dwóch elementów: uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w części lub rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wobec tego, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postepowania administracyjnego zasadne było wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego bez wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Merytoryczne rozstrzyganie zaś o wniosku Skarżących było niedopuszczalne z uwagi na formalny charakter kontrolowanego przez WINB rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.