II SA/Bd 660/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na czynność Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 13 maja 2024 r. nr znak: N.EP.5381.18.640.1.1.2022 w przedmiocie wezwania do stawienia się w punkcie szczepień postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] ("PPIS") polegającą na wezwaniu jej pismem z dnia 13 maja 2024 r. do stawienia się z małoletnim dzieckiem w terminie do 13 czerwca 2024 r. w punkcie szczepień w celu przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego do szczepień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest skierowane do skarżącej wezwanie PPIS z dnia 13 maja 2024 r. do zgłoszenia się z małoletnim dzieckiem w punkcie szczepień w celu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego i w przypadku zakwalifikowania dziecka do szczepienia – realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych według indywidualnego programu szczepień ochronnych ustalonego przez lekarza u małoletniego. W podstawie prawnej przedmiotowego wezwania organ powołał się m.in. na przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej "u.z.z.z."), w tym na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3, pkt 4. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 u.z.z.z., jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 u.z.z.z.). Artykuł 17 ust. 1 u.z.z.z. stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W art. 17 ust. 10 ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia min: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym określono wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega sczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu zakażeń. Komunikat określa szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 32/11 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem jest przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Istotnym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, jest zatem to, że przepisy powołanej u.z.z.z. nakładając obowiązek z mocy prawa poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie wprowadzają jednocześnie w tym zakresie podstaw do wydawania przez PPIS rozstrzygnięć, w których mógłby on nałożyć na stronę jakiekolwiek obowiązki. PPIS jest bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania nałożonego na skarżącego ustawowego obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Sprawując z mocy ustawy nadzór nad realizacją ustawowego obowiązku szczepień, organy inspekcji sanitarnej są uprawnione i zobowiązane do jego egzekwowania. Tym samym, przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a). Dopiero zaś wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz wydanie w toku takiego postępowania rozstrzygnięcia, wywołuje po stronie adresata tego rozstrzygnięcia skutki prawne i tym samym umożliwia mu zgłoszenie zarzutów, a także w razie potrzeby – wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze dostrzec należy, że na gruncie przedmiotowego postępowania PPIS w ramach nadzoru nad realizacją obowiązku ustawowego przez skarżącą skierował do niej wezwanie będące czynnością z zakresu administracji publicznej. Sam fakt jednak, że mamy do czynienia z "czynnością" z zakresu administracji publicznej nie oznacza per se, że sąd administracyjny jest właściwy do jej kontroli. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (za: wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19, CBOSA). Ponadto o akcie lub czynności w rozumieniu ww. przepisu., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęte zostały w sprawie indywidualnej, skierowane zostały do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/22, CBOSA). Dostrzec należy również, że wskazane w ww. przepisie kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga na wezwanie jest niedopuszczalna. Zaskarżona czynność nie zawiera elementu władztwa administracyjnego, bowiem organ nie przesądził w niej jednostronnie o treści obowiązku skarżącej. Wezwanie to organ skierował do skarżącej w ramach nadzoru nad realizacją obowiązku ustawowego. Czynność ta ma zatem charakter wyłącznie przypominający o powinności wykonania obowiązku zaszczepienia małoletniego, stanowiąc tym samym realizację zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas (red), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Dodać należy również, że doręczenie wezwania skarżącej nie zostało połączone z dopuszczalnością wniesienia przez nią jakiegokolwiek środka prawnego. Wezwanie do wykonania obowiązku jest bowiem w tym przypadku niezaskarżalną czynnością techniczną wierzyciela obowiązku, nadzorującego jego wykonanie i poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez Sąd rozpoznawana. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając, że zaskarżone wezwanie nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej.