II SA/Bd 663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W dniu 12 maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) wpłynął wniosek M. B. (skarżącej) o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych na rok 2014. Pismem z dnia z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma wymienionych w nim braków formalnych stwierdzonych w przedłożonym wniosku (brak określenia powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej ogółem, niedołączenie wskazanych załączników graficznych oraz niepodanie wszystkich pól obowiązkowych dla wskazanych działek). Wezwanie doręczono skarżącej w dniu 9 czerwca 2014 r. Powyższe braki skarżąca uzupełniła składając w dniu 16 czerwca 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wymaganą dokumentację. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przytaczając brzmienie 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a także powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności w roku 2014 składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Wskazał, że uzupełnienie wniosku skarżącej nastąpiło po upływie wskazanego wyżej terminu, tj. dnia 16 czerwca 2014 r., w związku z czym uznać należy, iż wniosek skarżącej został prawidłowo złożony w dniu uzupełnienia braków formalnych, co stanowiło przekroczenie terminu na składanie wniosków o 32 dni kalendarzowe. Przywołując treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 stwierdził, że w przypadku opóźnienia przekraczającego 25 dni wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi I instancji nieprawidłową wykładnię art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że przepis ten wyłącza m.in. art. 64 § 2 k.p.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że uchybiła ona terminowi do uzupełnienia wniosku oraz że złożyła wniosek dopiero w dniu 16 czerwca 2014 r. W powyższym zażaleniu skarżąca zawarła ponadto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. przywrócił wskazany termin. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył powołany wyżej stan faktyczny w sprawie, brzmienie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 12 ust. 1, art. 22 i art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 oraz art. 61a ust. 1 i 64 § 2 k.p.a. Stwierdził, że wynikający z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 25 dni upłynął w niniejszej sprawie z dniem 9 czerwca 2014 r., a zgodnie z przywołanymi przepisami złożenie wniosku po dodatkowym, niepodlegającym przywróceniu terminie 25 dni jest niedopuszczalne. Potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji, iż skarżąca złożyła kompletny wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 dopiero w dniu 16 czerwca 2014 r., co stanowi przekroczenie ostatecznego terminu na składanie wniosku. Organ podkreślił ponadto, iż sposób załatwienia sprawy wniosku o przyznanie płatności skarżącej nie był i nie jest pozostawiony uznaniu organów, a niebudząca wątpliwości treść właściwych w sprawie przepisów obligowała organ do stwierdzenia braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 20 maja 2015 r. M. B., działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając organowi odwoławczemu nieprawidłową wykładnię art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza krajowe przepisy szczególne dotyczące potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie, a w szczególności art. 64 § 2 k.p.a. oraz, że opóźnienie ponad 25 dni skutkujące uznaniem wniosku za niedopuszczalny zaczyna swój bieg od ostatniego dnia ustalonego do składania wniosków o przyznanie płatności, a także że termin ten jest terminem materialnoprawnym niepodlegającym przywróceniu, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ pominął wstęp właściwego w sprawie przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, z którego wynika pierwszeństwo prawa krajowego regulującego możliwość uzupełniania braków we wniosku – według skarżącej termin do uzupełnienia braków powinien być wyznaczony zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdziła, że z treści art. 23 ust. 1 rozporządzenia nie wynika od jakiej daty należy liczyć termin 25 dni stanowiący opóźnienie dyskwalifikujące możliwość uzupełnienia wniosku, a organ dowolnie przyjął, iż termin ten należy liczyć od ostatniego dnia wyznaczonego do składania wniosku. W ocenie skarżącej termin 25 dni należy liczyć albo od dnia powiadomienia strony o brakach formalnych, albo od dnia upływu ostatniego dnia terminu wyznaczonego przez organ lub przepisy krajowe do uzupełnienia braków. Podniosła ponadto, że termin określony w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nie jest terminem materialnoprawnym, ale procesowym, i jako taki podlega przywróceniu. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. skarżąca uzasadniła bezpodstawnym utrzymaniem w mocy przez organ odwoławczy postanowienia pierwszoinstancyjnego, mimo że uzupełniła ona wniosek w wyznaczonym jej terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Właściwe dla niniejszej sprawy przepisy zawiera ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. – dalej "ustawa o płatnościach") oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm. – dalej: "rozporządzenie 1122/2009"). W myśl przepisu art. 12 rozporządzenia 1122/2009 wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w tym stosownie do ust. 1 lit. d - winien zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana. Zgodnie z art. 15 wskazanego rozporządzenia, wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia. Estonia, Łotwa, Litwa, Finlandia i Szwecja mogą jednak ustalić inne terminy składania wniosków, nie późniejsze jednak niż dzień 15 czerwca. Według art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy; akapit drugi cytowanego przepisu stanowi, że bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy; jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja; termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach). W myśl z kolei art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż organ bezpodstawnie odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskowanej przez nią płatności na rok 2014. Odesłanie zawarte w cytowanym wcześniej art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach uzależnia ocenę prawidłowości wszczęcia postępowania wnioskiem od dyspozycji przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a."). Zgodnie z nim datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. Wynika to wprost z art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeżeli podanie zawiera braki, poprzez jego konwalidację – a więc uzupełnienie braków - czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organy administracji obu instancji błędnie utożsamiły moment złożenia wniosku z momentem złożenia dokumentacji go uzupełniającej. Jak wynika z akt sprawy, i co jest zresztą w niej bezsporne, skarżąca złożyła niekompletny wniosek o przyznanie płatności w dniu 12 maja 2014 r., a więc przed upływem określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach terminu. Wniosek ten został przez nią terminowo konwalidowany w dniu 16 czerwca 2014 r. poprzez złożenie dokumentacji uzupełniającej, zażądanej wcześniejszym wezwaniem organu doręczonym skarżącej w dniu 9 czerwca 2014 r. Mając na uwadze powyższe jako błędne ocenić należy stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Nr 1122/2009. Sąd nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w postanowieniu, że złożenie wniosku po terminie 9 czerwca jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nie przywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie. Powyższe znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym właściwym dla spraw analogicznych (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 2 lipca 2015, sygn. akt I SA/Ke 357/15 i z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. I SA/Ke 396/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt III SA/GL 55/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając powyższe na uwadze, skoro wniesiony w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności został z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków uzupełniony, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność wniosku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną.