III SA/Gl 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik- Bury (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) nr [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] z dnia 7.10.2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: organ I instancji) wydane dla M. M. (dalej: strona, skarżący). 2. Postępowanie przed organami administracji publicznej. 2.1. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów na rok 2014 w trybie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ((t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) - data stempla placówki nadawczej - 16.05.2014 r. Wniosek ten wpłynął do organu I instancji [...] r. 2.2. Kontrola kompletności wykazała braki formalne wniosku - brak podpisów na załącznikach graficznych dla wszystkich działek rolnych i ewidencyjnych deklarowanych we wniosku. W dniu [...] r. organ I instancji wystosował do strony, na adres jej pełnomocnika, wezwanie do uzupełnienia podpisów na załącznikach graficznych dla działek rolnych A, B, C, D, E, F. Poczta Polska dwukrotnie podejmowała próbę doręczenia w dniach 24.06.2014 r. oraz 2.07.2014 r. i z powodu nieobecności adresata pozostawiono awizo. Przesyłka nie została podjęta przez adresata. Zwrot do organu nastąpił w dniu 11.07.2014 r. 2.3. Jednocześnie w dniu 10.07.2014 r. skarżący z własnej inicjatywy złożył w organie I instancji korektę do wniosku i uzupełnił podpisy na załącznikach graficznych. 2.4. Postanowieniem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 dla strony. W uzasadnieniu organ wskazał, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po terminie określonym w art. 23 ust. 1 akapit 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach. 2.5. Pełnomocnik strony złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie faktu udzielenia odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Podniósł, że organ I instancji naruszył art. 61 § 3 oraz art. 61a kp.a. oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. 2.6. Organ II instancji postanowieniem z dnia 14.11.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że deklaracja producenta podlega weryfikacji z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), ustawy o płatnościach oraz przepisów unijnych m. in. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności określony został w art. 18 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego jako okres "od dnia 15 marca do dnia 15 maja". Wskazał również, że zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) i Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności może zostać złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności. Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 23 ust. 2 akapit 1 i 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne. Dalej organ argumentował, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każde podanie już z dniem jego doręczenia organowi administracji publicznej powoduje uruchomienie (wszczęcie) postępowania administracyjnego. Pozbawione wad podanie, to takie, które spełnia wszystkie warunki dla określonego podania określone zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w przepisach szczególnych, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a,. wszczyna postępowanie. Datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia kompletnego żądania (podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 i 3a k.p.a.). Żądanie (podanie, wniosek) winno spełniać wymagania z art. 63 § 2 k.p.a., tzn. podanie zawierające co najmniej wskazanie strony, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyniące zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Dodatkowe wymagania jakie powinny spełniać wnioski określa § 4 ust. 1 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39 poz. 215 ze zm.). W ocenie organu II instancji w przypadku, kiedy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Zdaniem organu II instancji złożenie kompletnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 przez stronę nastąpiło w dniu 10.07.2014 r., a więc po ostatecznym, ustawowo wyznaczonym terminie na złożenie wniosku, który nie podlega przywróceniu. Jednocześnie zgodnie z art. 61 a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do kategorii innych uzasadnionych przyczyn wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1491/13 z dnia 13 maja 2014 r. (publ. LEX nr 1468160) i wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 1987r., sygn. akt. I SAB/Wr 1/87. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1.W skardze strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania, podniosła, iż organy błędnie ustaliły stan faktyczny pomijając fakt uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku na pisemne wezwanie organu I instancji oraz naruszyły przepisów art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie daty wniesienia wniosku oraz art. 61a k.p.a. i art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 poprzez nieuzasadnione ich zastosowanie. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. 4. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się zasadna. 4.2. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika zaś, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4.3. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustalenia faktyczne dokonane zostały przez organ z naruszeniem przepisów postępowania w sposób wskazany wyżej, a zatem nie mogą być przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny z poszanowaniem zasady praworządności, stanowić może podstawę do prawidłowego zastosowania prawa materialnego. W tym celu organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przypomnieć także należy, że w świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. W konsekwencji błędne okazało się stanowisko organu w kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania płatności, a także daty wszczęcia postępowania w sprawie. 4.4. Art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodzić należy się z organem, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. Wynika to wprost z art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom (ustalonym w przepisach prawa), organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeżeli podanie zawiera braki, poprzez jego konwalidację – a więc uzupełnienie braków - czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). 4.5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że trafnie skarżący podniósł, że organy błędnie ustaliły datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Z akt sprawy wynika bowiem, że doręczenie wezwania do uzupełnienia braków wniosku strony nastąpiło w formie zastępczej, w trybie art. 44 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia § 3 k.p.a. W takiej sytuacji, w świetle art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przypomnieć należy, że wezwanie było dwukrotnie awizowane – 24.06.2014r. i 2.07.2014r. Mając na uwadze powołane regulacje, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że doręczenie wezwania nastąpiło w dniu 9.07.2014r. (tj. siódmego dnia po drugim awizie), a zatem 7-dniowy termin do uzupełnienia jego braków upłynął w dniu 16.07.2014r. Skoro strona, jak wynika z akt sprawy, uzupełniła wniosek w dniu 10.07.2014r., a zatem w siedmiodniowym terminie do usunięcia jego braków, to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego złożenia, a nie jego uzupełnienia, jak twierdzi organ. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie była bezzasadna i nastąpiła z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 64 § 1 k.p.a. Końcowo wskazać należy, że powołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych nie uzasadniają jego stanowiska. Nie odnoszą się bowiem wprost do spornej kwestii, a zatem nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. 4.6. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez skład orzekający w niniejszej sprawie ocenę prawną. 4.7. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.