II SA/Bd 667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 23 lutego 2012r. nr XV/130/12 w przedmiocie zmiany statutu środowiskowego domu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda[...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniósł skargę na uchwałę Nr XV/130/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie zmiany Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi w[...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda podniósł, iż uchwałą Nr XV/130/12 Rada Miejska w [...] działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 i art. 111 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dokonała zmiany Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi w [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/42/l 1 w ten sposób, że przepisem § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, w § 4 Statutu dodano pkt 7 w brzmieniu: "Środowiskowy Dom Samopomocy realizuje zadanie z zakresu pomocy społecznej skierowane do uczniów objętych pomocą w zakresie dożywiania poprzez przygotowanie posiłku" oraz pkt 8 w brzmieniu: "Zadanie, o którym mowa w pkt 7 finansowane jest przez Gminę Miejską [...]". Ponadto przepisem § 1 pkt 2 uchwały Nr XV/130/12 postanowiono o dodaniu w § 6 Statutu pkt 9 i pkt 10 dotyczących zatrudnienia i sposobu finansowania pracownika do realizacji przedmiotowego zadania. Reasumując, zmiana Statutu ŚDS polega na dodaniu nowego zadania z zakresu pomocy społecznej polegającego na dożywianiu uczniów objętych pomocą a konkretnie przygotowywaniem posiłków z zaznaczeniem, że zadanie to jest finansowane przez gminę. Organ nadzoru wskazał, że przepis art. 51 a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej określa typ usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi korzystających z tego rodzaju wsparcia. W ramach tych usług świadczone są indywidualne lub zespołowe treningi samoobsługi i treningi umiejętności społecznych dla osób przewlekle psychicznie chorych, osób wykazujących inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych oraz upośledzonych umysłowo, polegające na nauce rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym. Usługi, o których mowa w powyższym przepisie świadczone są w różnych formach, do których należy m.in. zapewnienie całodobowego wyżywienia dla uczestników skierowanych na pobyt całodobowy w formie posiłków lub produktów żywnościowych do przygotowania posiłków przez uczestnika. W opinii znak: [...]r. zasięgniętej dla potrzeb tej sprawy przez Wydział Polityki Społecznej KPUW, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Departament Pomocy i Integracji Społecznej wyraża stanowisko, iż "w zakresie usług świadczonych w ŚDS, nie mieści się realizacja zadania skierowanego do uczniów objętych pomocą w zakresie dożywiania przez przygotowanie posiłku". W sytuacji gdy kuchnia znajdująca się na terenie ŚDS została przygotowana i wyposażona przez gminę, oraz gdy gmina ponosiłaby koszty zatrudnienia pracowników - kuchnia powinna zostać wydzielona ze struktury ŚDS i realizować zadania gminy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Uprawnieni uczestnicy ŚDS powinni również korzystać z posiłków przygotowywanych w tej kuchni w ramach w/w programu dożywiania (K-2). Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu nadzoru realizowanie zadania własnego (dożywiania dzieci (przygotowywanie posiłków) w ŚDS jest niedopuszczalne, nawet gdyby miałoby być finansowane przez gminę. Miasto [...] fakt ten w piśmie Burmistrza z dnia [...] r. tłumaczy względami ekonomicznymi i uznaje zasadę "co nie zakazane, uważa się za dozwolone ". W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej [...] została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1 pkt 14 w zw. z przepisem art. 18 ust. 1 pkt 5 oraz art. 51 a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o uznanie skargi Wojewody [...] za zasadną w całości, uznając podniesioną przez organ nadzoru argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organizacja zapewnienia pomocy społecznej należy do kompetencji organów administracji rządowej i samorządowej, współpracujących w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem[...], innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Takie brzmienie tego przepisu oznacza zatem, iż obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego – gminach, powiatach, województwach oraz na organach administracji rządowej – wojewodach i ministrze właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, w zakresie określonym ustawą. Odnotować także należy, iż ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa zaliczają pomoc społeczną do zadań wykonywanych przez te jednostki samorządu terytorialnego, zaś organami upoważnionymi do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czyniąc odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę i marszałka województwa. Dalsze uszczegółowienie kompetencji w/w jednostek samorządu terytorialnego wprowadza ustawa o pomocy społecznej w art. 17-23. Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 17 ustawy, wymieniający zadania własne gminy z zakresu pomocy społecznej i art. 18 tej ustawy, wskazujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało wyjaśnienie kwestii, czy w świetle ustawy o pomocy społecznej, dopuszczalne jest objęcie działalnością Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi - uczniów objętych pomocą w zakresie dożywiania poprzez przygotowanie posiłku, z zaznaczeniem, że zadanie to jest finansowane przez gminę. W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, że art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymienia zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę o charakterze obowiązkowym, wśród których występuje m.in. prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi (ust. 1 pkt 5), natomiast przepis art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymienia zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym. Jednych z nich jest dożywianie dzieci (ust. 1 pkt 14). O ile jednak zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym samorząd wykonuje je w imieniu własnym i w interesie lokalnym, a środki na ich realizację pochodzą z dochodów własnych samorządu lub z subwencji, to zadania zlecone jednostki samorządu terytorialnego wykonują w imieniu i na rzecz podmiotu zlecającego, który zajmuje się również finansowaniem zadań. Środki finansowe na ten cel pochodzą z budżetu państwa i są przekazywane w formie dotacji. Z tej już przyczyny nie jest dopuszczalne łączenie funkcji środowiskowych domów samopomocy z wykonywanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego zadaniami własnymi – w tym zadaniami w zakresie dożywiania dzieci. Ratio legis takiego rozwiązania ma swoje zakotwiczenie po pierwsze w potrzebie jasnego rozgraniczenia wydatków finansowanych z budżetu gminy i budżetu państwa (chodzi o łatwe wytyczenie linii rozgraniczającej wydatki przeznaczane na realizację zadań własnych gminy, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Po drugie, odrębność środowiskowych domów samopomocy i niewłączanie ich w ogólną strukturę organizacyjną pomocy społecznej w gminie (motywowane często obiektywnie uzasadnioną koniecznością optymalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi), ma zapobiec stworzeniu zagrożenia pogorszenia jakości usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy na rzecz beneficjentów ich świadczeń. Chodzi o sytuację, w której środki z budżetu państwa, które z założenia mają finansować działanie wspierające osoby z zaburzeniami psychicznymi, będą w rzeczywistości przeznaczane na różnorakie cele i działania z zakresu szeroko pojętej pomocy społecznej w gminie. Należy też zwrócić uwagę, iż osobami korzystającymi z pomocy środowiskowego domu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi są osoby z zaburzeniami psychicznymi. Z oczywistych względów osoby te mają trudności z prawidłowym odbiorem otaczającego je świata, nie są więc często w stanie upomnieć się o prawidłowe świadczenie usług przez zobowiązane do tego instytucje. Gwarancyjne w swej istocie wyodrębnienie środowiskowego domu samopomocy ma zatem zapewnić, iż poziom świadczonych usług na rzecz osób najsłabszych (z zaburzeniami psychicznymi) utrzymywany będzie na właściwym poziomie. Niemniej jednak powyższe nie może mieć wpływu na fakt wadliwego umiejscowienia w kwestionowanym statucie środowiskowego domu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zadań własnych gmin w zakresie dożywiania dzieci, nawet w przypadku określenia odrębnego sposobu finansowania tego zadania. Z tego też względu, działając zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.