II SA/Bd 672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...](2), Powiatowy Lekarz Weterynarii w I., działając na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 – dalej "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt", nałożył na L. P. (skarżącą) – właścicielkę gospodarstwa przyzagrodowego – karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu niespełnienia wymagań weterynaryjnych określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "rozporządzenie". W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. kontroli w gospodarstwie przyzagrodowym kur skarżącej stwierdzono: 1) brak przestrzegania nakazu utrzymywania drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych, w sposób umożliwiający kontakt z innym drobiem oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, 2) brak zabezpieczenia przeciwepizootycznego wjazdu i wejścia do budynku inwentarskiego oraz niedostateczne stosowanie środków bezpieczeństwa biologicznego. Organ wskazał, że nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej kwestionującej ustalenia dokonane podczas kontroli, albowiem protokół z tej kontroli potwierdzający stwierdzone nieprawidłowości podpisał bez zastrzeżeń dorosły domownik w osobie brata skarżącej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie była obecna przy czynnościach kontrolnych, zaś protokół podpisał jej brat nie zdając sobie sprawy z doniosłości dokumentu, który podpisuje. Powtórzyła za wyjaśnieniami złożonymi w toku postępowania przed organem I instancji, że stosowała się do nakazu utrzymywania kur w zamknięciu, gospodarstwo było wyposażone w matę ze środkiem dezynfekującym, kury nie miały kontaktu z dzikim ptactwem. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...](13), [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zwierząt, § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i g rozporządzenia oraz art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1077 – dalej "u.i.w."), organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia protokołu są jednoznaczne i nie zostały zakwestionowane w zakresie istotnym dla wyniku sprawy. Odnosząc się do kwestii prawidłowej reprezentacji skarżącej w dniu kontroli organ stwierdził, że zdolności brata skarżącej co do percepcji i rozumienia tego, co czyta, oraz stopień jego niepełnosprawności nie mają wpływu na ocenę jego świadomości co do prowadzonej kontroli, jej przedmiotu i wyniku. Organ wskazał, że konfrontując sprzeczne ustalenia wynikające z oświadczenia skarżącej oraz protokołu kontroli, dać należy wiarę dokumentowi pochodzącemu od funkcjonariusza publicznego. W skardze na powyższą decyzję L. P. powtórzyła stanowisko odwołania. Wskazała, że zgłosiła zastrzeżenia do protokołu niezwłocznie po jego otrzymaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Bd 779/17, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozporządzenie regulujące charakter naruszeń, których stwierdzenie doprowadziło do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, utraciło moc z dniem 6 kwietnia 2017 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy (Dz. U. poz. 722). Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydał decyzję w dniu [...] maja 2017 r. a więc w momencie, w którym nie obowiązywał już akt stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, i który decydował o wyniku postępowania. Na skutek skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 7/21, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że kara pieniężna została nałożona w oparciu o obowiązujący art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zwierząt, przy czym sankcjonowany delikt nie utracił cechy karalności z uwagi na utratę – w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy – mocy obowiązującej rozporządzenia, na podstawie którego delikt ten stwierdzono. W ocenie NSA obowiązek wynikający z nakazu określonego w ww. rozporządzeniu spoczywał na stronie w okresie prowadzenia hodowli drobiu, bez względu na to, czy obowiązek ten funkcjonował w systemie prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problem prawny wskazany w poprzednim wyroku rozstrzygającym sprawę ze skargi J. B. został rozwiązany w sposób wiążący dla składu orzekającego w sprawie powtórnie, a to ze względu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 7/21. W wyroku tym NSA potwierdził zasadność rozpoznania sprawy skarżącej z uwzględnieniem art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, przewidującego sankcję w postaci kary pieniężnej za delikt określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Rozporządzenie to w dacie rozstrzygania przez organ II instancji usunięte zostało z obrotu prawnego mocą § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy, jednak – zgodnie ze stanowiskiem NSA – zaskarżona decyzja nie została wydana w związku z nałożeniem zakazu lub nakazu określonego w tym rozporządzeniu, ale w związku z nałożeniem kary pieniężnej za delikt w tym akcie przewidziany, toteż ocenie podlegać winna zasadność jej nałożenia, a nie zasadność jej dalszego utrzymywania Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. stanowisko NSA wiąże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powtórnie, toteż wskazane zagadnienie intertemporalne, jako przesądzone, nie będzie podlegać dodatkowym wywodom. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt (...) kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8. Zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. W myśl natomiast art. 47 ust. 1 u.o.z.z. minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 u.o.z.z. Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (publ. jak wcześniej wskazano). Stosownie do jego § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i g - w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się: a) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, g) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego. W świetle przytoczonego art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zwierząt, naruszenie wyżej wymienionych nakazów uzasadnia wymierzenie stosownej kary pieniężnej przez organ inspekcji weterynaryjnej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w związku z zaistniałą sytuacją epizootyczną w kraju, Powiatowy Lekarz Weterynarii w I. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. przesłał do wszystkich Urzędów Gmin i Miast Powiatu [...] pisma Głównego Lekarza Weterynarii oraz [...] Lekarza Weterynarii zawierające prośbę o dystrybucję wśród hodowców i podmiotów związanych z utrzymywaniem oraz wprowadzaniem na rynek drobiu i produktów pochodzących od drobiu ulotek informacyjnych, dotyczących wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI). W piśmie tym ponadto podkreślono, że prosi się o poinformowanie wszystkich osób utrzymujących ptaki o wejściu w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (publ. jak wcześniej wskazano). W związku z powyższym, w dniu [...] lutego 2017 r. w gospodarstwie przyzagrodowym L. P. została przeprowadzona przez Inspektora Weterynaryjnego kontrola pod kątem przestrzegania przez właścicielkę gospodarstwa przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. Ustalenia przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole z tej kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., w którym jednoznacznie stwierdzono liczne uchybienia nakazom zawartym rozporządzenia, w tym wskazane w decyzjach nakazy z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i g rozporządzenia. Protokół podpisany został przez kontrolującego oraz dorosłego domownika – brata skarżącej ("P. A."). Do protokołu nie wniesiono zastrzeżeń ani dodatkowych wyjaśnień ("kontrolowany zobowiązał się usunąć nieprawidłowości"). Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzone uchybienia obligowały organy inspekcji weterynaryjnej do nałożenia kary pieniężnej określonej w decyzji I instancji. Brzmienie właściwych przepisów nie pozostawia bowiem w tym zakresie uznaniu organu administracyjnego, czy za dane uchybienie karę nałożyć. Art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt jest w tym zakresie przepisem bezwzględnie obowiązującym, pozostawiającym organowi jedynie wybór co do dolegliwości zastosowanej kary (od 0,2 do 0,8 wysokości kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. To protokoły z kontroli są (mogą być) zatem podstawą wszczęcia postępowań administracyjnych m.in. w przedmiocie uchybień nakazom i zakazom wynikającym z przepisów ustawy i rozporządzenia. Protokół z czynności kontrolnych stanowi główny dowód w tego rodzaju sprawach, w przeciwieństwie do oświadczeń strony kontrolowanej i ewentualnych dokumentów złożonych przez nią wraz z odwołaniem. Jego podpisanie przez kontrolowanego oznacza bez żadnych zastrzeżeń oznacza zaakceptowanie stanu faktycznego w nim opisanego oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli. Nie jest zasadne stanowisko skarżącej, jakoby okolicznością dyskwalifikującą dla ww. protokołu było podpisanie go przez domownika obecnego podczas kontroli na gospodarstwie – brata skarżącej. Zauważyć należy, że podmiot kontrolujący nie powziął wątpliwości co do zdolności poznawczych lub komunikacyjnych osoby obecnej na gospodarstwie podczas kontroli, toteż gołosłowne pozostają twierdzenia skarżącej, że podpisujący się nie wiedział co podpisuje. Sam podpisujący również nie kwestionował, że jest osobą umocowaną do podpisania protokołu (że jest domownikiem), nie ma bowiem wzmianki o takiej okoliczności w samym protokole. Zauważyć też należy, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje tryb zgłaszania zastrzeżeń do protokołu opisany w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, przy czym skarżąca nie podjęła prób kwestionowania ustaleń wynikających z tego protokołu w terminie 7 dni od daty jego otrzymania (art. 19e ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej) – tj. w terminie 7 dni od dnia 2 marca 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru protokołu, k. 22 akt adm.). Zarzuty w tym zakresie podniosła za to dopiero w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. (wpływ do organu w dniu 15 marca 2017 r.), przy czym nie wskazała żadnych okoliczności uprawdopodobniających twierdzenia co do ograniczonych zdolności poznawczych brata oraz braku uchybień stwierdzonych w kontroli. Przeciwnie – w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. skarżąca potwierdziła, że w dniu kontroli przynajmniej jedna kura uwolniła się z zamknięcia i swobodnie biegała po obejściu, a co jest już okolicznością mogącą przesądzić o rozprzestrzenianiu się zagrożenia. Zgodzić należy się też należy z organem odwoławczym, że wobec rozbieżności percepcji stanu faktycznego pomiędzy organem I instancji a skarżącą (w zakresie tego, czy na zagrodzie wyłożono matę dezynfekującą oraz czy kury pozostawały w zamknięciu), twierdzenia zawarte w protokole z kontroli, jako oficjalnym dokumencie pochodzącym od inspektora weterynaryjnego działającego w imieniu Powiatowego Lekarza Weterynarii (funkcjonariusza publicznego), mają walor oświadczenia o rzeczywistym stanie rzeczy istniejącym na gospodarstwie w dniu kontroli. Zakwestionowanie tych ustaleń winno zaś przybrać formę wykraczającą poza niepoparte dowodowo stanowisko przeciwne strony. W ocenie Sądu zatem prawidłowo rozstrzygnęły organy obu instancji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą za uchybienia stwierdzone podczas kontroli inspekcji weterynaryjnej, opisane we wskazanych przepisach rozporządzenia, a sankcjonowane przepisem art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Mając to na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.