II SA/Bd 68/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r. sprawy ze skarg A.B. i W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia opłaty z tego tytułu 1. oddala skargi, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnej A.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3, art. 4 ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2009 r., Nr 206, poz. 1590, dalej w skrócie "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego"), art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta [...] nr 869/10 z dnia 2 września 2010 r. w sprawie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta [...]: — w pkt 1 decyzji przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w[...], oznaczonej jako działki geodezyjne nr 509/12 i 572/7 w prawo własności nieruchomości na rzecz wskazanych w pkt 1 decyzji 75 właścicieli lokali mieszkalnych oraz właściciela garażu, mających udziały w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, w tym na rzecz skarżących A. B. (właścicielki lokalu nr [...]) i W. Ch. (właściciela lokalu nr [...]), — w pkt 2 ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wskazanej w pkt 1 decyzji w prawo własności, w tym odnośnie skarżącej A. B. w wysokości 4.962,15 zł, — w pkt 3 wskazał, że udziela na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego 90 % bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ustalonej w pkt 2 decyzji właścicielom lokali spełniającym kryteria ustawowe, — w pkt 4 wskazał, że udziela na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr 869/10 z dnia 2 września 2010 r. w sprawie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta [...] 70 % bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego określonej w pkt 2 decyzji, — w pkt 5 ustalił ostateczną opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, opisanego w pkt 1 decyzji, wg posiadanego udziału w nieruchomości, w tym odnośnie właścicielki lokalu nr 52 w wysokości 1488,63 zł, — w pkt 8 wskazał wysokość udzielonej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział w prawie własności, w tym odnośnie skarżącej A. B. w wysokości 4.465,93 zł. Pismem z dnia [...] r. A. B., wskazując na swoją trudną sytuację finansową, będącą wynikiem bezrobocia, wniosła do organu I instancji o zmianę ww. decyzji w ten sposób, aby wskazać wysokość opłaty za przekształcenie w kwocie 496,22 zł tj. z uwzględnieniem 90 % bonifikaty. Podniosła ponadto, że kwota z uwzględnieniem 90 % bonifikaty wynika z samej treści decyzji tj. po odjęciu od określonej przez organ opłaty za przekształcenie (4962,15 zł), kwoty określonej przez organ bonifikaty (4465,93 zł) kwota do zapłaty wynosi 496,22 zł, a nie 1.488,63 zł, jak wskazano w decyzji. Skarżący W. Ch. w odwołaniu z dnia 29 sierpnia 2011 r. podniósł natomiast, że Wspólnota Mieszkaniowa jedynie zarządza nieruchomością wspólną, jest uprawniona do podejmowania decyzji jedynie odnośnie nieruchomości wspólnej i nie ma prawa ingerowania w sferę uprawnień poszczególnych właścicieli lokali, w tym zobowiązywać właścicieli lokali do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Z tego powodu zarówno uchwała wspólnoty nr 6/2010 jak też orzeczenie Sądu Rejonowego i zaskarżona decyzja z dnia [...] r. są niezgodne z prawem. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzji z dnia [...]r. w ten sposób, że w pkt 8 wiersz 55 decyzji słowa "-właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] – 4465,93 zł" zastąpił słowami "-właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] – 3473,51 zł". Skarżąca A. B. pismem z dnia [...]r. wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta z dnia [...] r., podtrzymując jednocześnie swoje odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Do pisma dołączyła wniosek o udzielenie 90 % bonifikaty wraz z dokumentacją wskazująca na poziom jej dochodów (kopia PIT za 2008 r., ZUS RMUA, zaświadczenie o statusie osoby bezrobotnej). Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 8 tiret 52 i udzieliło właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] – A. B. 70 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział w prawie własności, w kwocie 3473,51 zł. Organ wskazał, że dla potrzeb ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa własności gruntu na kwotę 3.039.200 zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 2.458.713 zł. Zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego, zatem opłata stanowi różnicę wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Kwestie związane z udzieleniem ulg przy ustalaniu opłaty za przekształcenie zostały natomiast wyczerpująco uregulowane w art. 4 ust. 3 – 5 i ust. 7-12 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. W rozpatrywanej sprawie opłata z tytułu przekształcenia odnośnie A. B. została ustalona przez organ I instancji w kwocie 4962,15 zł, bonifikata została określona w kwocie 4465,93 zł, a ostateczna opłata – w wysokości 1488,63 zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie określił wysokość bonifikaty udzielonej A. B., ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że nie wykazała ona przed organem I instancji, że jej sytuacja materialna pozwala na zastosowanie 90 % bonifikaty na mocy art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Błąd ten nie mógł zostać naprawiony w drodze postanowienia o sprostowaniu z dnia [...]r., bowiem tryb ten jest przewidziany jedynie dla nieistotnych wadliwości decyzji. Wadliwość decyzji polegająca na przyznaniu stronie zbyt małego uprawnienia nie może być korygowana w drodze sprostowania (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 498/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 525899). Kolegium podniosło, że na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 8 września 2011 r.) z dniem 9 października 2011 r. uchylony został przepis art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, na mocy którego osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udzielał, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. W ustawie z dnia 28 lipca 2011 r. ustawodawca wskazał ponadto, że w sprawach wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się nowe przepisy. Z tego względu na dzień rozpatrzenia odwołania A. B. nie ma prawnej możliwości udzielenia jej 90 % bonifikaty. Obowiązującym przepisem regulującym kwestię bonifikaty jest natomiast art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Zgodnie z § 2 uchwały Rady Miasta [...] nr 869/10 z dnia 2 września 2011 r., przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustalonej zgodnie z ustawą, może być udzielona 70 % bonifikata. Ten przepis zdaniem Kolegium znajduje zastosowanie w sprawie odnośnie skarżącej A. B.. Kolegium podkreśliło, że skarżąca w postępowaniu odwoławczym wykazała wprawdzie, że spełnia warunek wymagany uprzednio dla udzielenia 90 % bonifikaty, jednakże ze względu na uchylenie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego brak jest możliwości udzielenia jej bonifikaty w takiej wysokości. Odnośnie odwołania W. Ch. Kolegium stwierdziło, że stosownie do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt XI Ns 1814/10, wnioskodawcom została udzielona zgoda na wystąpienie z żądaniem przekształcenia. Organ nie ma możliwości badania legalności tego wyroku. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] Kolegium uchyliło ww. postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o sprostowaniu decyzji z [...]r. W skardze do sądu administracyjnego A. B. wskazując na swoją trudną sytuację finansową podniosła, że tylko wskutek opieszałości urzędów sprawa została rozpatrzona po 9 października 2011 r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Jej pismo z dnia 30 sierpnia 2011 r. zawierające zażalenie i odwołanie zostało bowiem rozpatrzone dopiero 18 listopada 2011 r. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2011 r. skarżąca sprecyzowała, że przekazując w sposób rażąco opieszały odwołanie skarżącej organowi odwoławczemu organ dopuścił się naruszenia art. 133 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, z względu na wejście w życie z dniem 9 października 2011 r. przepisów zmieniających ustawę o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. W. Ch. w skardze do sądu administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji, powtarzając swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta[...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są niezasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone postępowanie nie narusza przepisów prawa, aczkolwiek w postępowaniu, którego częścią jest owo postanowienie, można dopatrzeć się naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania. Istotną kwestią w sprawie, w odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżącą A. B., jest określenie zakresu możliwości orzekania przez organ odwoławczy w sytuacji, kiedy pomiędzy orzekaniem przez organ I instancji, a orzekaniem przez organ odwoławczy doszło do zmiany przepisów prawa. W tym względzie należy wskazać, że zasadą w administracyjnym postępowaniu odwoławczym są kompetencje organu odwoławczego obejmujące merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę organ odwoławczy jest związany określoną w art. 6 k.p.a zasadą, stosownie do której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeśli w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 138/07, opubl. LEX nr 508498). Podstawą do odstąpienia od tej zasady nie może być art. 139 k.p.a., stanowiący zakaz reformationis in peius. Zasada procesowa chroniąca interes strony w postępowaniu nie może być podstawą do stosowania przez organ przepisu prawa materialnego, który przestał obowiązywać. Takie postępowanie organu prowadziłoby bowiem w istocie do rażącego naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że podstawą udzielenia 90 % bonifikaty, której żądała skarżąca w postępowaniu, był obowiązujący w momencie orzekania przez organ I instancji art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Przepis ten został jednakże uchylony na mocy art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110 z 8 września 2011 r.), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. (art. 6 ustawy zmieniającej). Z kolei art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej stanowi, że sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wynika z powyższego, że w dniu 18 listopada 2011 r., tj. w dniu orzekania przez organ odwoławczy, brak było podstawy prawnej, do przyznania skarżącej bonifikaty w wysokości 90 %, dla której podstawą prawną był wyłącznie ww. art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. W tej sytuacji określoną w art. 139 k.p.a. zasadę zakazu reformationis in peius organ mógł realizować tylko w ten sposób, że nie mógł pogorszyć sytuacji skarżącej w obrębie obowiązujących w momencie orzekania przepisów prawa. Uchylając w tej sytuacji pkt 8 tiret 52 decyzji organu I instancji, której treść przeczyła określonej w pkt 5 decyzji wysokości opłaty za przekształcenie z uwzględnieniem 70 % bonifikaty wynikającej z treści uchwały Rady Miasta [...] nr 869/10 z dnia 2 września 2010 r. i określając kwotę bonifikaty równoważnej bonifikacie 70 % - Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa. Niewątpliwie naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, który winien odwołanie skarżącej, sprecyzowane pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. przekazać organowi odwoławczemu w terminie określonym w art. 133 k.p.a., tj. w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji przekazał odwołanie skarżącej z 30 sierpnia 2011 r. dopiero przy piśmie z dnia 27 września 2011 r. (wpływ do Kolegium 3 października 2011 r.). Dostrzegając tą okoliczność, należy jednakże wskazać, że – jak wyżej wywiedziono – stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie mogło skutkować możliwością orzekania przez organ odwoławczy bez podstawy prawnej. Odnośnie skargi W. Ch. należy wskazać, że w istocie - tak jak wskazał organ - kwestionuje on zgodność z prawem postanowienia (błędnie określanego przez organ "wyrokiem") Sądu Rejonowego w [...] z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt XI Ns 1814/10), którym to postanowieniem Sąd Rejonowy po rozpatrzeniu wniosku wspólnoty oraz innych osób (współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości) udzielił wnioskodawcom zgody na wystąpienie z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w[...], składającej z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], w prawo własności. Jak wynika z treści cytowanego postanowienia oraz z akt sprawy – jest to postanowienie zastępujące oświadczenie woli współużytkownika wieczystego, tj. rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie ust. 1 tego artykułu "w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2." Ustęp 2 stanowi zaś, że "z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio." Stosownie do wskazanego art. 199 Kodeksu cywilnego "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli." Z powyższego wynika, że przy braku zgody jednego ze współużytkowników wieczystych na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego rozstrzygnięcie sądu powszechnego, wydane w oparciu o stosowany odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego zastępuje ową "brakującą" zgodę, wskutek czego organ administracji jest zobowiązany przyjąć, że wniosek pochodzi od wszystkich współużytkowników wieczystych, w konsekwencji czego jest zobowiązany dokonać przekształcenia wobec wszystkich współużytkowników, także tych, których zgodę zastąpiło orzeczenie sądu powszechnego. W przedmiotowej sprawie takim orzeczeniem sądu powszechnego jest ww. postanowienie Sądu Rejonowego w[...], opatrzone klauzulą prawomocności z datą [...] r. (k. 627 akt administracyjnych organu I instancji). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargi. O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług.