II SA/Bd 680/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...].2016 r. Powiatowy inspektor nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy klatki schodowej z garażem do budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu [...] 2016 r. otrzymał z Sądu Rejonowego w [...] imienne wezwanie do stawienia się w sądzie w charakterze światka w sprawie z wniosku P. S. z udziałem S. i K. J., Ł. i A. S., M. O. i J. P.. Termin rozprawy wyznaczono na [...].2016 r. W dniu [...].2016 wnioskodawca potwierdził fakt złożenia do sądu wniosku o uzyskanie zgody części współwłaścicieli w sprawie dobudowy klatki schodowej z garażem do budynku. W ocenie organ wynik postępowania przed sądem może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. S. wskazał, że dobudowa klatki schodowej została wykonana zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę, nie może być więc mowy o samowoli budowlanej. Zarzucił, że postępowanie nie jest prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r.. Wniosek do Sądu został złożony przez skarżącego pod groźbą, że jak skarżący go nie złoży to PINB w [...] wyda decyzję o rozbiórce wybudowanego zgodnie z przepisami obiektu. Skarżący zarzucił organowi, że, mimo iż sprawa toczy się od 2005 r., dopiero teraz organ zażądał przedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli. Wskazał też, że organ nie doniósł się do dotychczasowych wniosków skarżącego co do zawieszenia postępowania, podania podstawy prawnej żądania zgody właścicieli i wycofania tego żądania oraz o sprawdzenie czy w aktach administracyjnych znajdują się zgody współwłaścicieli. Skarżący stwierdził, że zgody wszystkich współwłaścicieli zostały wyrażone na piśmie, a PINB ich nie uznaje. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie istnieje przy tym konieczność uzyskania zgody od wszystkich właścicieli, budowa została bowiem wykonana zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie organ niezasadnie powołał się na istnienie zagadnienia wstępnego mającego uzasadniać zawieszenie postępowania, nieuzasadniając w sposób prawidłowy zajętego stanowiska. W postanowieniu nie wskazano na podstawie jakiego przepisu ustawy prawo budowlane, organ domaga się od skarżącego przedłożenia zgody współwłaścicieli. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że budowa klatki schodowej wraz z garażem została zrealizowana w roku 1983 na podstawie ostatecznej decyzji Zastępcy Naczelnika M. i Gminy w [...] z dnia [...].1983 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].2005 r., [...], stwierdzającą jej nieważność, utrzymaną w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2005 r., [...]. Przesłanką w oparciu o którą została stwierdzona nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę był brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację rzeczonej budowy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z urzędu wszczął postępowania administracyjne w trybie art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane w sprawie dobudowy klatki schodowej z garażem bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że budowa ww. klatki schodowej z garażem została zrealizowana na nieruchomości gruntowej będącej we współwłasności wszystkich stron postępowania, a nie tylko K. J., S. J. i P. S.. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane niezbędne jest ustalenie kto dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, albowiem nieprawidłowe jest ograniczanie postępowania dowodowego wyłączenie do badania zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego istniały zatem podstawy do zawieszenia postępowania, z uwagi na to, że w toczącym się postępowaniu nie można było ustalić wszystkich wynikających z przepisów przesłanek niezbędnych do wydania właściwego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie P. S. ponowił argumentację zawartą w zażaleniu. Wskazał także, że jego zdaniem obiekt budowlany wzniesiony na podstawie unieważnionego później pozwolenia na budowę nie jest samowolą budowlaną. Nawet gdyby zostało stwierdzone po wielu latach, że przy pozwoleniu na budowę nie ma jakiegoś dokumentu. Skarżący powołał się przy tym na orzeczenie NSA wyrażone w sprawie o sygn. II OSK 2125/12 (które jednak nie dot. sprawy - przypis Sądu) w którym Sąd stwierdził, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej, a następnie wyeliminowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być w żadnym wypadku traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, gdyż w trakcie wykonywania robót budowlanych działał zgodnie z przepisami prawa i wydaną na ich podstawie ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wartym podkreślenia jest to, że inwestor działa w pełnym przekonaniu, że realizuje roboty na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego prowadzenie w tej sprawie postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994 Prawo budowlane, wszczętego z urzędu jest bezpodstawne. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji, że budowa przedmiotowej klatki schodowej z garażem została zrealizowana na nieruchomości gruntowej będącej we współwłasności wszystkich stron postępowania (co skarżący neguje z uwagi na to, że trzy z czterech lokali zmieniły po 2000 r. właścicieli, a niektórzy jeszcze wcześniej zmarli) nie jest tylko K. J., S. J. i P. S. nie ma znaczenia. W ocenie skarżącego postępowanie powinno toczyć się w innym trybie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn, na które wskazywał skarżący. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazane wyżej naruszenie norm procesowych Sąd uwzględnił z urzędu, będąc do tego uprawniony na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, należało uznać je w całości za niezasadne. Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 tejże ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W świetle natomiast ust 2 - przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 15.04.2013 (k. 3 akt), a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Trzeba też wyjaśnić, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (stwierdzono jej nieważność lub uchylono ją), nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawa budowlanego, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd też, w takiej sytuacji, nie ma zastosowania tryb legalizacji samowoli budowlanej, wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz właściwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i art. 51 tej ustawy, ze wszystkimi jego konsekwencjami. W wyroku NSA w sprawie II OSK 2183/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle, których organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Przykładowo przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc poza wyrażoną zgodą, przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W związku z tym, że we współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Wymóg uzyskania jednomyślności współwłaścicieli co do czynności rozporządzających rzeczą wspólną jest jedną z naczelnych zasad władztwa nad rzeczą wspólną (wyrok TK z dnia 10 lipca 2012 r., P 15/12, OTK-A 2012, nr 7, poz. 77). Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i w związku z tym podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35). W toczącym się postępowaniu naprawczym m.in. skarżący był zobligowany do przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Ponieważ obiekt budowlany powstał na nieruchomości stanowiącej współwłasność kilku osób, skarżący winien dysponować zgodą wszystkich właścicieli na zalegalizowanie dobudowy. Z akt sprawy wynika, że część z właścicieli nie wyraziła zgody na dobudowanie klatki schodowej z garażem do omawianego budynku (vide:k. 68 akt I instancji). Okoliczność ta stała się podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].1983 r. o pozwoleniu na budowę, decyzją Wojewody [...] z dnia [...].2005 r. W związku z powyższym, jak i wobec braku aktualnego porozumienia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w przedmiocie wyrażenia przez nich zgody na zalegalizowanie budowy w trybie naprawczym, organy słusznie uznały, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy zgoda ta zostanie uzyskana, czy też nie. W zakresie znaczenia dla procesu naprawczego faktu uzyskania takiej zgody w trybie złożenia wniosku o jej uzyskanie do sądu powszechnego w oparciu o przepis art. 199 kc, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1611/13,. W wyroku tym stwierdzono, że: "Prowadzone przez sąd powszechny postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości albo ewentualne postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sądu zastępującego zgodę współwłaściciela pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Podział nieruchomości wspólnej albo ewentualne orzeczenie zastępujące zgodę współwłaściciela na dokonanie przebudowy może mieć decydujące znaczenie co do rodzaju podejmowanego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia (...) Kwestie dotyczące ukształtowania tego stosunku prawnego stanowią zatem zagadnienie wstępne poprzedzające rozpatrzenie przedmiotowej sprawy". Biorąc pod uwagę, to zasadne w ocenie Sądu stanowisko, należało uznać, że organ I instancji słusznie zawiesił postępowanie w sytuacji, kiedy powziął wiadomość o toczącym się postępowaniu o wyrażenie zgody współwłaścicieli na omawianą inwestycję. Nastąpiło to co prawda z uchybieniem art. 100 § k.p.a., który przewiduje, że organ najpierw zawiesza postępowanie, a dopiero po tej czynności procesowej występuje do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (co w zakresie regulacji art. 199 kc, byłoby niedopuszczalne) albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jednakże cel omawianej regulacji został osiągnięty, albowiem organ umożliwił stronom postępowania o przeciwstawnych interesach, uzyskanie sądowego rozstrzygnięcia, stanowiącego w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne. Rozpatrując wniesione przez skarżącego odwołanie, organ odwoławczy naruszył jednak przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 80, k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to uchybienie, jak wskazano wyżej, Sąd uwzględnił z urzędu. Skoro postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o uzyskanie zgody części współwłaścicieli w sprawie dobudowy klatki schodowej z garażem do budynku, to rzeczą organu odwoławczego było poczynienie ustalenia, czy postępowanie to toczy się, czy też zostało już zakończone, zwłaszcza, że skarżący przedłożył pismo, w którym cofnął wniosek wszczynający to postępowanie. Ewentualny fakt zakończenia postępowania przed sądem powszechnym stanowiłby o odpadnięciu przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego. Dlatego też niewyjaśnienie tej okoliczności uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, mających na celu dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co doprowadziło do uznania, konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali zatem, czy ww. postępowanie przed sądem powszechnym zostało prawomocnie zakończone, co jak już wskazano, spowodowałoby odpadnięcie przyczyny do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania składa się kwota 100 zł wpisu sądowego.