II SA/Bd 682/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. G. ("PINB") nałożył na właścicieli budynku M. P. (dalej powoływanego również jako "skarżący") oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarowania Nieruchomościami sp. z o.o. w G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej w postępowaniu dotyczącym złego stanu technicznego części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego ul. [...] w G.. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącego - T. P. – że do organu powróciła nieodebrana przez nią korespondencja, zawierająca m.in. postanowienie nr [...] z dnia [...].10.2021 r. W związku z tym organ, jak wskazał, ponownie przesłał pełnomocnikowi skarżącego postanowienie nr [...] jako załącznik przy piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Od powyższego postanowienia z dnia [...] października 2021 r. T. P. wniosła zażalenie na piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2021 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) zawiadomił T. P., że zażalenie z dnia [...] grudnia 2021 r. złożone zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia, tj. po upływie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia PINB z [...] października 2021 r., ponieważ zgodnie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] listopada 2021 r. Powołując się jednak na przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz na art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 2255, dalej jako "ustawa covidowa"), WINB poinformował, że w terminie 30 dni od dnia odebrania zawiadomienia strona ma prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który został uchybiony. W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. (wpływ do organu [...] marca 2022 r.) T. P. złożyła wniosek o przywrócenie terminu, wskazując, że postanowienie PINB z dnia [...] października 2021 r. doręczone zostało jej [...] grudnia 2021 r. za potwierdzeniem odbioru i dostrzegając jednocześnie, iż treść zawiadomienia WINB sugeruje, że przesyłka doręczona jej w dniu [...] grudnia 2021 r. była drugą przesyłką. Podkreśliła jednak, że nie posiada ona skrzynki odbiorczej na korespondencję z winy zarządcy bloku, o czym PINB został poinformowany oraz że podejmowała działania w celu naprawienia skrzynki, jednak bez rezultatu. Mając zatem na uwadze, że do uchybienia terminu doszło z winy zarządcy bloku, wniosła o przywrócenie jej terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] WINB, działając na podstawie m.in. art. 58 i art. 59 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] października 2021 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, postanowienie PINB z dnia [...] października 2021 r. zostało zwrócone przez operatora pocztowego do organu I instancji w dniu [...] listopada 2021 r. ze skutkiem doręczenia z dniem [...] listopada 2021 r. (data stempla pocztowego) w trybie art. 44 § 4 k.p.a., co potwierdzają adnotacje i pieczątki urzędu pocztowego umieszczone na potwierdzeniu odbioru przesyłki. Wobec tego WINB stwierdził, że termin na złożenie zażalenia upływał z dniem [...] listopada 2021 r., natomiast zażalenie strony skarżącej wniesione zostało bezpośrednio do organu dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r. Mając zatem na uwadze wymogi wskazane w art. 58 k.p.a. w ocenie organu w sprawie niemożliwym było pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu złożonego przez pełnomocnika skarżącego. Wyjaśnił przy tym, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia [...] października 2021 r. pomimo dwukrotnego awizowania oraz wskazania prawidłowego adresu nie została bowiem odebrana, a w konsekwencji skuteczne doręczenie przedmiotowego postanowienia nastąpiło z upływem ostatniego dnia powtórnego awizo, w którym przesyłka pozostawała u operatora pocztowego, tj. w dniu [...] listopada 2021 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia neguje obowiązek powtórnego przesyłania przez organ stronie aktów administracyjnych, a jego ponowne doręczenie, po uprzednim skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 § 4 k.p.a. nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wobec tego WINB uznał, że strona nie dochowała należytej staranności w sprawie wniesienia zażalenia w ustawowym terminie, co wyklucza możliwość przywrócenia jej terminu. Powyższe rozstrzygnięcie skarżący, działający przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając uchybienie art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 43 i art. 44 k.p.a.; brak obiektywizmu oraz nieprawidłowości formalne (w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami) i materialne (tj. niezapoznanie się z doręczonym pismem). Zarzucając organowi brak obiektywizmu w rygorystycznym potraktowaniu wniosku z dnia [...] marca 2022 r., T. P. podniosła, że organ I instancji wielokrotnie nie uwzględniał czasu dwukrotnego anonsowania przesyłek; że awizo nie zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej z rażącej winy spółdzielni mieszkaniowej pełniącej rolę zarządcy części wspólnych przy ul. [...]; że podejmowała ona działania w sprawie naprawy skrzynki oddawczej, a sprawa zawisła przed sądem oraz że UE nie pozwala na fikcyjne doręczenia polegające na tym, że pismo uważa się za doręczone, mimo iż adresat faktycznie pisma nie odebrał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że w sentencji zaskarżonego postanowienia omyłkowo użył sformułowania "stwierdzam uchybienie terminu do wniesienia zażalenia" zamiast "postanawiam odmówić przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia", zgodnie z zastosowaną podstawą prawną postanowienia, tj. art. 58 i art. 59 § 1 i 2 k.p.a., co jednak w jego ocenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W realiach sprawy WINB zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wydanym na podstawie m.in. art. 58 i art. 59 k.p.a., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2021 r., wskazując, że postanowienie to po dwukrotnym awizowaniu, uznane zostało za skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] listopada 2021 r. W związku z tym organ, uznał, że wskazywana przez pełnomocnika skarżącego przyczyna uchybienia terminu – tj. brak awiza w skrzynce oddawczej z uwagi na to, że pełnomocnik skarżącego jej nie posiada z winy zarządcy nieruchomości - nie znajduje uzasadnienia, jest wyrazem niedochowania należytej staranności przez stronę i nie może stanowić przesłanki przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Natomiast pełnomocnik skarżącego T. P. zarówno we wniosku o przywrócenie terminu jak i w skardze, kwestionowała poprawność doręczenia zastępczego przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] października 2021 r., podnosząc, że nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej i nie otrzymała awiza. Jednocześnie T. P. powołując się na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, którą to w jej ocenie ponosi zarządca nieruchomości, odpowiadający za skrzynki pocztowe, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd doszedł do wniosku, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ustalenie kwestii skuteczności oraz daty doręczenia postanowienia z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnikowi strony skarżącej, a w szczególności prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej to postanowienie w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [...] listopada 2021 r., którą organ przyjął jako właściwą. Okoliczność ta jest znamienna dla stwierdzenia czy rozpoczął się w ogóle bieg terminu na wniesienie zażalenia, a w konsekwencji czy zasadnym było rozstrzyganie przez organ odwoławczy o przywróceniu terminu na jego wniesienie. Dokonana przez Sąd we wskazanym powyżej zakresie analiza akt administracyjnych nie potwierdziła jednak stanowiska organu odwoławczego wyrażonego na gruncie zaskarżonego postanowienia. Znajdujące się w aktach dokumenty, tj. koperta zawierająca przedmiotową przesyłkę oraz zwrotne potwierdzenie odbioru, nie dają bowiem podstaw do uznania, że osoba doręczająca korespondencję zawierającą postanowienie z dnia [...] października 2021 r. dopełniła wszystkich stawianych prawem wymogów formalnych w procedurze awizowania korespondencji. Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie, opierające się na błędnym przekonaniu o skutecznym doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego postanowienia z dnia [...] października 2021 r. ze skutkiem w dniu [...] listopada 2021 r. jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Doręczenie we wskazanym wyżej trybie stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Skuteczność tego sposobu doręczenia pism uzależniona została jednak od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40 – 44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji fikcji doręczenia powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12; z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1942/21 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że na kopercie przesyłki zawierającej postanowienie PINB z dnia [...] października 2021 r., wskazano jedynie na datę pierwszego awizowania przesyłki oraz wskazano, że przesyłka z uwagi na niepodjęcie jej w terminie zostanie zwrócona. Na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jednak adnotacji o terminie dokonania powtórnego zawiadomienia (drugiego awizowania) oraz o miejscu pozostawienia pierwszego jak i drugiego awizo. Takie zwrotne potwierdzenie odbioru przy równoczesnym braku stosownych informacji na kopercie w ocenie Sądu nie spełnia wymogów jakimi obwarowana jest możliwość uznania fikcji doręczenia za skuteczną i wywołującą skutki prawne i tym samym nie może stanowić potwierdzenia prawidłowego doręczenia postanowienia nr [...] w dniu [...] listopada 2021 r. Jak już wskazano powyżej warunkiem bowiem przyjęcia przez organ fikcji prawnej, jaką stanowi doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione, a dowodem takim z pewnością – jak wykazano powyżej – nie jest znajdująca się w aktach sprawy koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Podkreślić należy w tym miejscu, że prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, zaś same przepisy traktujące o doręczeniach mają charakter gwarancyjny. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być zatem tłumaczone na korzyść strony, natomiast błędy podmiotów trzecich dokonujących doręczeń - poczty (doręczycieli) - obciążają na zasadzie ryzyka administrację publiczną. W sytuacji kiedy stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia zastępczego nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., przedwczesne jest przyjęcie że doręczenia dokonano skutecznie w trybie zastępczym. Ta okoliczność powinna być uwzględniona i rozważona przez WINB przy ponownym rozpoznawaniu. Zauważenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy w toku postępowania całkowicie pominął kwestię prawidłowości oraz kompletności adnotacji i podpisów zawartych na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru, skupiając się tylko i wyłącznie na stemplu pocztowym z datą [...] listopada 2022 r., który to dzień WINB, uznając za ostatni dzień od powtórnego awizowania, przyjął za datę doręczenia zastępczego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia - wobec nieustalenia uprzednio w należyty sposób skuteczności oraz daty doręczenia postanowienia nr [...] - nastąpiło przedwcześnie i z naruszeniem art. 58 k.p.a. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem braku spełniania wymogów jakich obowiązujące przepisy wymagają od doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. i niezasadnie doręczenie to uznał za wywołujące skutki prawne, a uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym sprawy uznał przedmiotową przesyłkę za doręczoną i w konsekwencji całkowicie pominął konieczne w sprawie ustalenie kiedy faktycznie postanowienie organu I instancji zostało skutecznie wprowadzone do obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga bowiem, że w realiach sprawy postanowienie z [...] października 2021 r. przesłane zostało do strony po raz drugi i – jak wynika z analizy akt - skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] grudnia 2021 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy podpisane przez T. P. zwrotne potwierdzenie odbioru i na co wskazał również sam pełnomocnik. Mając to na uwadze organ powinien raz jeszcze rozważyć w jakiej dacie postanowienie z dnia [...] października 2021 r. zostało prawidłowo doręczone, kiedy rozpoczął się bieg terminu na wniesienie zażalenia i co za tym idzie – czy wobec tych ustaleń zażalenie strony zostało wniesione w terminie czy z uchybieniem terminu. Podkreślenia wymaga bowiem, że przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy doszło do jego uchybienia, a zatem gdy doszło w sposób niebudzący wątpliwości do doręczenia postanowienia w konkretnej dacie oraz wniesienia zażalenia po upływie terminu na wniesienie zażalenia wyznaczonym jednoznacznie od daty doręczenia tego postanowienia. Jeżeli natomiast nie zostało jednoznacznie wyjaśnione w jakiej dacie doszło do doręczenia przedmiotowego postanowienia, to przedwczesnym było rozstrzyganie o przywróceniu terminu, co do którego nawet nie ustalono czy został uchybiony. Wobec tego przedwczesnym byłoby również odnoszenie się przez Sąd merytorycznie do treści samego wniosku o przywrócenie terminu, kwestii spełnienia przesłanek przywrócenia terminu oraz rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Dostrzec należy również, że - jak wskazał WINB w odpowiedzi na skargę - w istocie sentencja zaskarżonego postanowienia, którego podstawę stanowi m.in. art. 58 k.p.a., została nieprawidłowo sformułowana wskazując na "stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia" zamiast na "odmowę przywrócenia terminu na wniesienie zażalenia", na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Postępowania dotyczące każdego z tych zagadnień, a więc stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 w zw. z art. 144k.p.a. oraz przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 58 k.p.a. mają natomiast odrębne, niepokrywające się zakresy przedmiotowe. Wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia – z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie zażalenia. Dopiero odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego - zażalenia bądź odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć powyższe na uwadze. Podsumowując, skoro w niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia adresowanego do pełnomocnika skarżącego nie czyni zadość koniecznym wymogom skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., to tym samym wyklucza przyjęcie zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia w dacie przyjętej przez WINB – tj. [...] listopada 2021 r. W rezultacie należy uznać, że przedwczesne było wydanie odmownego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 58 k.p.a., skoro w sprawie nie zostało nawet prawidłowo ustalone kiedy rozpoczął się i zakończył bieg terminu na wniesienie zażalenia. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 44 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Rolą organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy pozostaje zatem podjęcie działań ukierunkowanych na jednoznaczne wyjaśnienie czy i kiedy postanowienie organu I instancji zostało skutecznie doręczone, a dopiero potem ewentualne rozważenie kwestii przywrócenia terminu. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.