II SA/Bd 687/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz J. J. kwotę [...](dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2025 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy (dalej: "Burmistrz", "organ") ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w J. . Badając oferty pod względem formalnym komisja konkursowa stwierdziła, że 4 ze złożonych przez J. J. (dalej: "skarżący", "strona") dokumentów są wadliwe (akt nadania stopnia awansu zawodowego, karta oceny pracy, dyplom ukończenia uczelni oraz świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania oświatą nie zostały przez skarżącego poświadczone za zgodność z oryginałem) i uchwałą z dnia 28 lipca 2025 r., nr 1/2025 stanowiącą załącznik do protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia 28 lipca 2025 r. odmówiła dopuszczenia skarżącego do dalszego udziału w konkursie. Kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły wybrana została A. K., uzyskując bezwzględną większość głosów komisji konkursowej. Pismem z dnia 30 lipca 2025 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej wyjaśnił skarżącemu, że po analizie złożonej przez niego oferty ustalono, że 4 ze złożonych dokumentów zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby do tego nieuprawnione, tj. wicedyrektorów szkoły, co spowodowało, że oferta nie spełniła wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 58/2025 (dalej: "zarządzenie") Burmistrz powołując w podstawie prawnej art. 63 ust. 14, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043 – dalej: "p.o.") art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 – dalej: "u.s.g.") oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428 – dalej: "rozporządzenie") zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w J. . Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. 2. W skardze do tut. Sądu na zarządzenie Burmistrza skarżący zarzucił naruszenie: - art. 63 ust. 10 p.o. w zw. § 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2, rozporządzenia poprzez nieprawidłowe uznanie, że oferta skarżącego nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu; - art. 63 ust. 10 p.o. w zw. § 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu; - art. 63 ust. 10 p.o. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, w szczególności, że w stanie faktycznym zaistniały przesłanki do unieważnienia konkursu z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że został wykluczony z konkursu bez podania jednoznacznej podstawy prawnej. Jako podstawę podano mu, że w złożonej ofercie znalazły się dokumenty potwierdzone za zgodność z oryginałem w sposób niewłaściwy tj. przez osoby nieuprawnione. Dokumenty zakwestionowane to: kopia aktu nadania stopnia awansu zawodowego, kopia karty oceny pracy, kopia dyplomu ukończenia Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B., kopia świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie marketingowego zarządzania oświatą - dokumenty te zostały potwierdzone przez wicedyrektorów Szkoły Podstawowej [...], czyli w placówce, gdzie w chwili wykonywania kopii dokumentów był dyrektorem. W ocenie skarżącego został w sposób nieuzasadniony, z naruszeniem prawa, niedopuszczony do udziału w konkursie na dyrektora szkoły. Podkreślił, że spełnia wszystkie wymogi określone przepisami prawa oraz posiadam bardzo duże doświadczenia na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej, co potwierdzały dokumenty, które były zawarte w jego ofercie. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że art. 76a § 2 k.p.a. przewiduje możliwość urzędowego poświadczenia odpisów przez notariuszy, organy administracji publicznej lub inne podmioty wskazane w przepisach szczególnych. Wicedyrektor szkoły nie jest takim organem ani podmiotem. Jego podpis i pieczęć nie mają skutku prawnego w tym zakresie. Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia nakazuje, aby to sam kandydat poświadczył dokumenty za zgodność z oryginałem. Brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości, nie przewiduje wyjątków ani możliwości delegacji tej czynności na inne osoby. Reasumując Burmistrz stwierdził, że skoro skarżący nie dopełnił wymogu formalnego określonego w § 1 ust. 2 rozporządzenia, to organ był nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do odmowy dopuszczenia go do konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub przedszkola, kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu i ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu lub unieważniające konkurs jest zatem "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11 oraz z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10). Według art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Powołana regulacja nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11, wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11). Natomiast stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu okolicznością bezsporną jest, że skarżący posiada legitymację skargową w przedmiotowej sprawie. Otóż uczestniczył on w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, a zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia wyniku konkursu posiada walor rozstrzygnięcia ostatecznego w postępowaniu konkursowym i wpływa bezpośrednio i konkretnie na sferę prawa skarżącego. Zatem spełnione zostały warunki formalne do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. 5. Istota sporu zawisłego sporu sprowadza się rozstrzygnięcia czy zasadnie komisja konkursowa nie dopuściła skarżącego do udziału w konkursie, a organ prowadzący szkołę wadliwości tej nie dostrzegł i zatwierdził konkurs, w wyniku przeprowadzenia, którego wskazany został konkretny kandydat. Na podstawie art. 63 ust. 1 p.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 p.o.). Zaś art. 63 ust. 20 u.p.o. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku szkół artystycznych i placówek, o których mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia wynika, że konkurs na stanowisko dyrektora przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Natomiast § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia zawiera enumeratywny wykaz wymaganych dokumentów. Jak wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. W myśl zaś § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Natomiast stosownie do regulacji zawartej w § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. 6. Z akt sprawy wynika, że skarżący w ramach oferty konkursowej przedłożył szereg dokumentów. Jak wynika z Protokołu z dnia 28 lipca 2025 r. z posiedzenia Komisji Konkursowej oferta skarżącego została złożona w terminie. Oferta skarżącego zawiera wszystkie wskazane w ogłoszeniu dokumenty, jednak 4 dokumenty tj. akt nadania stopnia awansu zawodowego, karta oceny pracy, dyplom ukończenia uczelni oraz świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania oświatą nie zostały przez skarżącego poświadczone za zgodność z oryginałem i uchwałą z dnia 28 lipca 2025 r., nr [...] stanowiącą załącznik do protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia 28 lipca 2025 r. odmówiono dopuszczenia skarżącego do dalszego udziału w konkursie. W piśmie z dnia 30 lipca 2025 r. wydanym na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Przewodniczący Komisji Konkursowej wyjaśnił skarżącemu, że zakwestionowane dokumenty zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby do tego nieuprawnione, tj. wicedyrektorów szkoły co spowodowało, że oferta nie spełniła wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr [...] Burmistrz zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w J. . W ocenie Sądu, wykładnia przepisów rozporządzenia nie może wykraczać poza dopuszczalne granice interpretacji, ustawowo określone celem tej regulacji, a więc koniecznością zabezpieczenia prawidłowości postępowania konkursowego. Z tego punktu widzenia należy więc ocenić, czy dla prawidłowości postępowania konkursowego dopuszczalne było złożenie przez kandydata kopii dokumentów poświadczonych przez inne podmioty, w tym konkretnym przypadku wicedyrektorów szkoły, której skarżący w momencie składania oferty konkursowej był dyrektorem. Zdaniem Sądu dokumenty, które kandydat na stanowisko dyrektora szkoły jest zobligowany przedłożyć można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należą te dokumenty, które pochodzą od samego kandydata i zostały przez niego wytworzone czyli, np. uzasadnienie przystąpienia do konkursu wraz z koncepcją funkcjonowania szkoły (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia), życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia), oświadczenie obejmujące dane osobowe kandydata (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. c rozporządzenia), oświadczenie, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne (§1 ust. 2 pkt 4 lit. h rozporządzenia). Natomiast do drugiej grupy należą dokumenty wytworzone przez inne niż kandydat podmioty i m.in. potwierdzają one posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplom ukończenia studiów wyższych lub świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. e rozporządzenia), zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. g rozporządzenia), akt nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. l rozporządzenia) oraz kartę oceny pracy lub oceny dorobku zawodowego w przypadku nauczyciela i nauczyciela akademickiego (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. m rozporządzenia). W przypadku dokumentów wymienionych w pierwszej z ww. grup komisja konkursowa nie ma żadnej możliwości domagania się ich uzupełniania lub poprawiania przez kandydata. Natomiast dokumenty objęte drugą z ww. grup zostały przez prawodawcę inaczej potraktowane na etapie ich przedkładania w procedurze konkursowej. Kandydat ma bowiem do wyboru albo przedłożenie tych dokumentów w oryginale, albo też w kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez samego kandydata. Podkreślania w tym miejscu wymaga, że przepisy rozporządzenia nie definiują pojęcia "poświadczenia przez kandydata zgodności kopii dokumentu z oryginałem". O ile więc sposobem takiego poświadczenia może być opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie kandydata o zgodności kopii dokumentu z oryginałem, o tyle przy braku normatywnej definicji takiego wymogu, nie jest wykluczone zastosowanie także innych form poświadczenia, byleby został osiągnięty cel tego poświadczenia, tj. uwiarygodnienie zgodności treści przedstawianej kopii z oryginałem dokumentu i wskazanie osoby odpowiedzialnej za dokonane poświadczenie. W konsekwencji nie było przeszkód, aby skarżący złożył dokumenty poświadczone przez inne podmioty, skoro w okolicznościach sprawy stanowiło to działanie nawet dalej idące niż wymagają tego przepisy prawa. Według Sądu jest bowiem oczywiste, że bardziej wiarygodne są kopie dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez oznaczone osoby, niż kopie poświadczone przez samego kandydata. Zaakcentowania wymaga, że celem przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jest pozyskanie wiarygodnych dokumentów umożliwiających weryfikację wymogów, które muszą być spełnione przez kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub innej placówki. Ten kontekst funkcjonalny determinuje wykładnię omawianego przepisu. Niewątpliwie pewnym ułatwieniem dla kandydata jest możliwość osobistego poświadczenia zgodności kopii z oryginałami dokumentów. Jeżeli więc kandydat składa dokumenty uwierzytelnione w sposób silniej sformalizowany niż wymaga tego przepis rozporządzenia, to nie może to rodzić dla niego ujemnych konsekwencji. Przyjęcie interpretacji literalnej proponowanej przez organ prowadziłoby do nadmiernego formalizmu, nieadekwatnego do potrzeb postępowania konkursowego. Podkreślić trzeba, że wykładnia językowa jest tylko jednym, choć koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem są reguły systemowe i funkcjonalne. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 337/15 oraz z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 239/15). Wprawdzie wyroki te obejmowały ocenę legalności zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, jednakże wymagania i tryb konkursowy przyjęty w rozporządzeniu zastosowanym w tej sprawie jest identyczny do trybu i zasad uregulowanych w ww. rozporządzeniu z 8 kwietnia 2010 r. W świetle powyższego należy uznać, że przedstawione przez kandydatów na stanowisko dyrektora dokumenty, które zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez przedstawicieli pracodawcy kandydata – wicedyrektorów szkoły wraz ze stosownymi pieczęciami imiennymi i nagłówkowymi - spełniają wymogi z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. W związku z tym organ prowadzący szkołę w takich okolicznościach zobligowany był w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia do unieważniania konkursu i zarządzania ponownego jego przeprowadzenia stwierdzając, że w sposób nieuzasadniony nie dopuszczono skarżącego jako kandydata do postępowania konkursowego. 6. Końcowo wyjaśnienia wymaga, że wbrew stanowisku organu w przedmiotowej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 76a § 2 k.p.a., gdyż żaden przepis ustawy Prawo oświatowe ani rozporządzenia, nie przewiduje obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu konkursowym. Celem procedury konkursowej nie jest załatwienie czyjejś sprawy indywidualnej, lecz wyłonienie dyrektora szkoły w postępowaniu. 7. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. J. Janiszewska-Ziołek L. Kleczkowski M. Pawełczak