II SA/Bd 691/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVI/237/2012 w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Rada Miejska w B. na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze. zm.). określiła szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę. Przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej w B. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący – Prokurator Rejonowy w B., działając na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), zaskarżył powołaną Uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy uchwały w przepisach § 2 ust. 2 i § 2 ust. 4 w zakresie, w jakim uchwała wprowadza limity odbierania odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do których wprowadzenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia, przez co wskazane powyżej uregulowania istotnie naruszają prawo. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 i § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], albowiem zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 2 ust. 2 i § 2 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w B. przekroczyła upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w zakresie, w jakim wprowadza limity odbioru odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 2 ust. 2 uchwały ustalono, że w zamian za uiszczoną przez właściciela"' nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbierane będą odpady komunalne, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (odpady komunalne zmieszane) w ilości 1500 litrów rocznie, od jednej osoby zamieszkałej na terenie nieruchomości. Natomiast w § 2 ust. 4 uchwały ustalono, że w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbierane będą odpady komunalne, o których mowa w ust. 1 pkt 3 (odpady budowlane i rozbiórkowe zebrane w sposób selektywny pochodzące z prowadzenia drobnych prac niewymagających pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych) w ilości 300 kilogramów rocznie, od zamieszkałej nieruchomości bądź lokalu. Przepisy te wydane zostały z naruszeniem dyspozycji art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem w drodze uchwały uregulować można zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy cytowanej ustawy nie dają radzie gminy uprawnienia do odmowy przyjęcia odpadów od właściciela nieruchomości, odpady komunalne winny być odbierane w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w każdej ilości. Zmiany ustawy wprowadzone nowelą z 1 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.) przeniosły na gminę obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Właściciele nieruchomości są zobowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy). Ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy dokonuje w skutek analizy przesłanek zawartych w art. 6k ust. 2 ustawy, to jest liczby mieszkańców zamieszkujących gminę, ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto, rada gminy musi uwzględnić ekonomiczny wynik zastosowania niższych stawek zachęcających do selektywnego zbierania odpadów (art. 6k ust. 3) oraz zróżnicowanie opłat, zwolnienia i dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o jakich stanowi art. 6k ust. 4 ustawy. Dopiero po przeprowadzeniu stosownej analizy, mając na względzie fakt, że zgodnie z art. 6r ust. 1 ustawy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, rada gminy ustala stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, gmina pokryła koszty usług, o jakich stanowi art. 6r. ust. 3 ustawy. Koszty usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie odpadów pokrywać winna w całości opłata poniesiona na podstawie art. 6h ustawy. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 cytowanej ustawy nie upoważnia rady gminy do limitowania ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości. Kwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta B. wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zatem należy stwierdzić, że Rada Miejska B. nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydala przepisy z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady skarga jest niezasadna. Wskazano, że z art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek określenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości. Rada Miejska w B. określając w § 2 ust. 2 i § 2 ust. 4 uchwały ilość odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wypełniła dyspozycję wynikającą z powołanego art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podejmując uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego Rada Miejska uwzględniła wszystkie wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. Rada podejmując uchwałę zobowiązana była określić ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, w przeciwnym bowiem wypadku zaistniałoby ryzyko stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej niekompletność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Dokonywana jest ona przez sąd według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu Prokurator uczynił Uchwałę Rady Miejskiej W B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a dokładnie § 2 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy, w których to przepisach ustalono odbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w ilości 1500 litrów rocznie, od jednej osoby zamieszkałej na terenie nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz odbieranie w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych zebranych w sposób selektywny pochodzących z prowadzenia drobnych prac niewymagających pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych w ilości 300 kg rocznie, od zamieszkałej nieruchomości bądź lokalu w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z treści zapisów uchwały wynika wprost, że odpady niesegregowane oraz odpady budowlane będą odbierane w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu, uchwała nie wprowadza limitów odbierania odpadów komunalnych, a ustala jedynie, ilość odpadów niesegregowanych i budowlanych odbieranych w zamian za opłatę uiszczoną przez właściciela nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy zaskarżonej uchwały stanowią, że odpady segregowane odbierane będą w każdej ilości, co potwierdza treść § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który to przepis w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala odbieranie odpadów komunalnych segregowanych w każdej ilości. Przepis § 2 ust. 2 i 4 uchwały jest zgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 6r ust. 3 ustawy, który to przepis stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca w powyższej delegacji ustawowej zobowiązał gminę do podjęcia uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwale tej w szczególności powinna zostać określona: ilość odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów. Z przepisu tego wynika, że dopuszczalne jest limitowanie przez gminę ilości odpadów komunalnych, które przedsiębiorca będzie odbierał od właścicieli nieruchomości w ramach opłat uiszczanych przez nich na rzecz gminy. W ocenie Sądu, delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy daje uprawnienia gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę. Delegacja ustawowa oparta jest o zasadę ekwiwalentności świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Podejmując akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym (por. art. 94 i art. 7 Konstytucji RP.). Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym, jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (ust.1). Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności (...) 3) obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi; 4) nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości; 5) ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji; 6) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazują miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych (ust.2). Na podstawie art. 4 ustawy, rada gminy uchwala regulamin, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; W rozdziale 3a ustawy "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę" określono następujące zasady: W art. 6c ust. 1 postanowiono, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W ust. 2 wskazano, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Dalej zgodnie, z art. 6h ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Analizując treść zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że jej zapisy nie naruszają powołanych wyżej przepisów ustawy, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. W szczególności Sąd nie dopatrzył się w sformułowaniach uchwały, wbrew stwierdzeniu strony skarżącej wyznaczenia limitu odbieranych odpadów. Z treści uchwały Sąd wyprowadził wniosek, że każda ilość odpadów będzie obierana. Limit dotyczy odpadów niesegregowanych i budowlanych odbieranych w zamian za ustaloną opłatę, co nie oznacza, że nadwyżka wytworzonych odpadów w tym zakresie nie zostanie odebrana. Skoro zatem zarzut strony skarżącej o wprowadzeniu przez zaskarżoną uchwałę limitu odbieranych odpadów przez gminę nie znalazł potwierdzenia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.