II SA/Bd 703/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia[...] nr[...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Powiatowy Policji w [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia[...] nr [...] o przyznaniu J. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnął z dniem [...]r. uprawnienie do tego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art.163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; ze zm., zwanej dalej "kpa"), art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz §1 ust.2 pkt 5 i § 6 pkt 4 i § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm. zwanego dalej "rozporządzeniem"). Organ ustalił, że rozkazem nr [...] z dnia [...] r. funkcjonariuszowi J. M. zostały powierzone obowiązki policjanta w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego od dnia 1.10.2008r. do dnia 30.09.2009r. Czas dojazdu funkcjonariusza z miejscowości, w której zamieszkuje do miejscowości pełnienia służby skrócił się i obecnie nie przekracza dwóch godzin. Tym samym funkcjonariusz przestał spełniać warunki, od których uzależnione jest posiadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z art.92 ust.1 ustawy o Policji. Wskazując na przesłanki uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego określone w art. 92 ust.1 i powołując się na definicję miejscowości pobliskiej zawartą w art. 88 ust.4 ustawy o Policji Komendant Powiatowy wskazał, że J. M. z dniem 1 października 2008r. przestał być uprawnionym do pobierania równoważnika za brak lokalu, bowiem posiada on dom jednorodzinny w miejscowości [...] z której czas dojazdu środkami komunikacji miejskiej do miejscowości [...] wynosi 40 minut (w obie strony). Z tego względu na mocy § 6 pkt 4 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zachodziły przesłanki do cofnięcia tego uprawnienia. Od tej decyzji funkcjonariusz J. M. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zdaniem odwołującego się, zaskarżona decyzja oparta została o wydany niezgodnie z treścią art. 37 ustawy o Policji rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia obowiązków policjanta w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego. Oparcie tego rozkazu o wskazaną w nim podstawę prawną determinuje bowiem konieczność przyjęcia, że od 1 października 2008r. funkcjonariusz nadal był zobowiązany pełnić służbę w miejscowości [...], co wyklucza możliwość uznania, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...]r. r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 kpa, art. 97 ust. 5 i art. 92 w związku z art.88 ust.4 ustawy o Policji oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w[...]. Organ odwoławczy w pełni podzielił motywy, którymi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję. Uznano mianowicie, że od dnia 1.10.2008r. J. M. nie jest uprawniony do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, gdyż rozkazem personalnym nr [...] powierzono mu pełnienie obowiązków policjanta w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego. Wprawdzie w rozkazie tym wystąpiła nieścisłość we wskazaniu miejsca pełnienia służby, ale nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku nastąpiła zmiana miejsca pełnienia służby z [...] na [...]. Powyższe ustalenie wynika także z załączonego do akt grafiku służby i listy obecności funkcjonariuszy Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnym Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego w [...]. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. wnosząc o jej uchylenie. W skardze powołał się skarżący na argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto wskazał, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostały terminy do wydania decyzji określone w przepisach k.p.a. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji (art. 154, 155, 161, 162 kpa), stwierdzenie nieważności takiej decyzji( art. 156 - 159 kpa) lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją (art. 145 - 152 kpa). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że-jak słusznie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2002 r. (sygn. akt IV/SA 1206/02, ONSA 2003/4/140), zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zdanie pierwsze kpa) wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Tego rodzaju możliwość stwarza również powołany przez organ I instancji art.163 kpa poprzez odesłanie do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Treść powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że ma on charakter normy blankietowej. Oznacza to, że nie może on stanowić samoistnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Musi na to zezwolić w sposób wyraźny przepis szczególny. Skoro tak, to obowiązkiem organów decyzyjnych było wskazanie przepisu umożliwiającego uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której przyznano stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć w pierwszej kolejności należy, że powołane przez organy przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie zawierają przepisu szczególnego umożliwiającego organom administracji publicznej uchylenie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego w trybie postępowania nadzwyczajnego. W szczególności takiego przepisu nie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Z kolei § 6 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwarza podstawę jedynie do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o ile zaistnieje jedna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Nie daje natomiast podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, w której przyznano stronie ów równoważnik. Postępowanie w tym trybie jest odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co oznacza, że organ I instancji nie mógł cofnąć uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego w trybie przewidzianym w art. 163 k.p.a., gdyż jest to tryb właściwy dla postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, co nie było przedmiotem tego postępowania. Ponadto zaskarżony rozkaz narusza § 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja, o której mowa w tym przepisie wywiera skutek ex tunc (od daty nastąpienia danego faktu, a nie od daty jej podjęcia), a nie skutek ex nunc, a w konsekwencji także, że przepis ten upoważnia organ do określenia w decyzji daty utraty uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofającą to uprawnienie ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość ( ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania. (por. wyrok NSA z 15.02.2008r. sygn.akt I OSK 138/07 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 466046, wyrok WSA w Warszawie z 6.12.2006r. sygn. akt IISA/Wa 580/06 opubl. LEX pod nr 302721, a także uchwała 7 sędziów NSA z 10. 12. 2001 r., wydana w sprawie sygn. akt OSA 8/01, na gruncie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm. opubl. ONSA 2002/3/95). Wobec powyższych ustaleń przyjąć należy, że cofnięcie uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło z naruszeniem § 6 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego w związku z art.92 ust.1 ustawy o Policji z uwagi na określenie w decyzji daty utraty tego uprawnienia. Na gruncie analizowanych przepisów regulujących zagadnienia związane z prawem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że na mocy rozkazu nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] funkcjonariusz J. M. od dnia 1.10.2008r. pełnił powierzone obowiązki policjanta w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego. W rozkazie tym jako materialnoprawną podstawę jego wydania Komendant Powiatowy Policji wskazał na treść art. 37 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, w takim przypadku uposażenie policjanta nie może zostać obniżone. Z przedstawionej regulacji jednoznacznie wynika, że przełożony właściwy w sprawach osobowych posiada stosowne kompetencje do czasowego powierzenia obowiązków policjantowi na innym stanowisku służbowym, ale w tej samej miejscowości. W powołanym rozkazie [...] brak określenia miejscowości, w której powierzono skarżącemu pełnienie służby. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rzecz oczywistą przyjmuje, że na mocy powołanego rozkazu zmieniono miejsce pełnienia służby przez skarżącego z miejscowości [...] na miejscowość [...]. Zważywszy na ograniczenie możliwości zmiany miejsca pełnienia służby wynikające z treści cytowanego przepisu nie sposób uznać za organem odwoławczym oczywistości tej konstatacji. Samo wykazywanie tej okoliczności na podstawie grafiku służb i listy obecności nie statuuje powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku bez zachowania odpowiednich procedur. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekające w sprawie wydadzą nowe rozstrzygnięcie w granicach sprawy, mając przy tym na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie prawidłowej wykładni § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.