II SA/Bd 707/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. dokonali w dniu [...] kwietnia 2010 r. oględzin budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w L. przy ul. [...], podczas których stwierdzili, że w ścianie ww. budynku, w miejscu istniejącego otworu okiennego o wymiarach 1,45 m x 1,40 m zamontowano okno mniejsze o wymiarach 1,10 m x 0,85 m oraz wykonano nowy otwór okienny o wymiarach 1,45 m x 1,40 m. Ustalono, że inwestorem robót była U. K., a na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał również, że organ nadzoru budowlanego l instancji celem sprawdzenia, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak [...], zobowiązał U. K. do dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót, sporządzoną przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, po przedstawieniu przez zobowiązaną opinii technicznej uznał, że otwór okienny wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną i stwierdził, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie ww. decyzja została uchylona decyzją K.-P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] z uwagi na niewykazanie przez organ nadzoru budowlanego l instancji, iż umorzone postępowanie było bezprzedmiotowe. W toku ponownie prowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z urzędu zawiesił postępowanie uzasadniając, iż U. K. wystąpiła do Sądu Rejonowego we W. o zniesienie współwłasności działki [...], przy której usytuowana jest ściana z wykonanym oraz pomniejszonym otworem okiennym. Następnie, organ podjął postępowanie oraz dokonał oględzin budynku, podczas których stwierdzono zamurowanie samowolnie otworu okiennego pustakami szklanymi oraz odtworzenie otworu okiennego. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego l instancji wydał dnia [...] września 2012 r. decyzję znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do U. K., która następnie została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. ponownie rozpatrując sprawę wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do U. K. dotyczące samowolnie wykonanego otworu okiennego o wym. 1,45 m x 1,40 m oraz postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego otworu okiennego (pomniejszenie a następnie jego powiększenie), w ścianie granicznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w L. przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowanym "skarga" J. W. złożył odwołanie. Wskazał, że jego sprawa toczy się od 4 lat. Podkreślił, że "Inspekcja we W. lekceważy przepisy budowlane i decyzje wydawane przez Inspektorat w B.". Podniósł, że bez pozwolenia ze Starostwa Powiatowego we W. nie można wykonywać prac remontowych, budowlanych i samowolnie zmieniać struktury budynku mieszkalnego. W konsekwencji, wniósł o zajęcie przez organ odwoławczy stanowiska w sprawie. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparta została na prawidłowej podstawie prawnej w należycie ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu decyzji przywołano zaś okoliczności potwierdzające zasadność wydania ww. decyzji, gdyż z ustaleń organu wynika, że umiejscowienie wcześniej istniejącego otworu okiennego nie zmieniło się, a jedynie doszło do odtworzenia jego pierwotnego stanu, na co wskazuje ocena techniczna. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił szczegółowo, jakie okoliczności zostały uwzględnione przy wydaniu decyzji. Również organ nadzoru budowlanego l instancji przez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nawiązał bezpośrednio do stwierdzonych podczas kontroli okoliczności sprawy cytując § 232 ust. 6 tego rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że przepis ten dopuszcza wypełniane otworów w ścianie materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, zaś klasa odporności ogniowej nie jest niższa niż wskazana w przepisie. Podał również, że z opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. wynika, że nie ma ona uwag do ochrony przeciwpożarowej obiektu, a zastosowane w zabudowie ściany szklane pustaki posiadają deklaracją zgodności WE. Oznacza to, że wypełnienie ściany obiektu budowlanego nastąpiło zgodnie z ww. wymogami technicznymi. Kwestia ta została wystarczająco wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, w ocenie organu odwoławczego, było zasadne. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość zostały stwierdzone w prowadzonym postępowaniu, co wskazano w decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2013 r. stwierdził, że inwestor U. K. dokonała zmian skutkujących powstaniem odmiennego stanu faktycznego od tego, który był podstawą wszczęcia postępowania. U. K. na własne ryzyko doprowadziła wykonane roboty do stanu poprzedniego, przy czym podniesiony aspekt karalności inwestora wykracza poza zakres prowadzonego postępowania. Wyjaśnił również, że nie jest uprawniony do nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust 1 pkt 1 i art. 84a ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że inwestor U. K. dokonała samowoli budowlanej bez posiadanego zezwolenia organu administracji publicznej. Dokonując takiej modernizacji domu powinna dokonać tego zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie niezbędna była jego zgoda do dokonania takiej modernizacji domu. Ponadto, w jego ocenie, organ powinien wziąć pod uwagę obowiązujące przepisy i obecny stan prawny oraz zgodnie z tymi przepisami zobowiązać inwestorów do ich przestrzegania. Wszystkie samowole budowlane powinien nakazać usunąć. Wskazał, że organ powinien nakazać usunięcie samowoli budowlanej i przywrócenie stanu pierwotnego, czego nie uczynił. Organ nadzoru budowlanego powinien też przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ustaleń, czy w odniesieniu do zamurowanej ściany pustakami szklanymi oraz zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Skarżący dokonał również, że organ nie odniósł się do uwag zgłaszanych w postępowaniu. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że organ nadzoru budowlanego naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i ma to istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. Organ nadzoru budowlanego pominął uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne nie wskazując i nie wyjaśniając, czy odpowiada prawu zamurowanie pustakami szklanymi ściany oraz czy ta czynność przywróciła stan pierwotny. Wg skarżącego, stanowi to naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący dodał, że nie zgadza się z opinią techniczną z dnia [...] listopada 2012 r. mgr inż. [...], w której stwierdzono, że odtworzony został stan pierwotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że merytoryczne uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, w związku z czym wniesiona w sprawie skarga jest bezzasadna. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma to, że wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji nastąpiło w wyniku nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie oględzin budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w L. przy ul. [...], w trakcie których stwierdzono, że w ścianie ww. budynku, w miejscu istniejącego otworu okiennego o wymiarach 1,45 m x 1,40 m zamontowano okno mniejsze o wymiarach 1,10 m x 0,85 m oraz wykonano nowy otwór okienny o wymiarach 1,45 m x 1,40 m. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych polegało na zobowiązaniu inwestora postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] do dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia. Bezsporne w sprawie jest, że wykonane przez organ nadzoru budowlanego ponowne oględziny budynku w dniu [...] sierpnia 2012 r. wykazały, że samowolnie wykonany otwór okienny o wymiarach 1,45 m x 1,40 m został zamurowany luksferami, a powiększony otwór okienny został przywrócony do stanu poprzedniego. Ponadto organ wskazał, że przepisy prawa dopuszczają wypełnienie otworu w ścianie pustakami szklanymi, czyli luksferami. Zastosowanie powyższego materiału budowlanego w wypełnieniu otworów możliwe jest na podstawie § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Przepis ten, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień spełnia parametry zgodne z przepisami prawa co potwierdziła opinia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży pożarnej we W. Ww. organ wypowiedział się, że w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie zgłasza on uwag do użytkowania obiektu, w tym pomieszczenia, a zastosowane w zabudowie ściany szklane pustaki posiadają deklarację zgodności WE. Tak więc, materiał pustaków szklanych, który został zastosowany przez inwestora odpowiada wymaganiom z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza opinia Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. Powyższe okoliczności doprowadziły do zmiany stanu faktycznego, który przyczynił się do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych z tym skutkiem, że przedmiot postępowania przestał istnieć. Oględziny przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego wykazały, że wykuty otwór okienny o wymiarach 1,45 m x 1,40 m został zamurowany luksferami, a pomniejszony otwór okienny został przywrócony do stanu poprzedniego zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ I instancji ustalił bowiem, że umiejscowienie wcześniejsze istniejącego otworu okiennego nie zmieniło się. Odtworzono jego pierwotny stan, a okoliczność ta potwierdza ocena techniczna. Skoro w niniejszej sprawie w oparciu o przedłożoną przez inwestora ekspertyzę (ocenę stanu technicznego wykonanych robót) organy orzekające ustaliły, że zostały one wykonane w sposób poprawny, zgodny ze sztuką budowlaną, to przestał istnieć przedmiot postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 2, bowiem przedmiotem tym są roboty budowlane wykonane samowolnie, które wymagają określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Celem bowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest ustalenie poprawności wykonanych robót, w tym pod względem techniczno-budowlanym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak było podstaw do nakazania inwestorowi jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, skutkuje to potrzebą wydania orzeczenia nie merytorycznego, czyli umarzającego postępowanie (II SA/Wr 193/09 i II SA/Ke 104/10 - oba wyroki prawomocne oraz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1294/11). Oznacza to, że w przypadku twierdzenia w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem organ nadzoru na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. winien umorzyć postępowanie w sprawie. Artykuł 51 ust. 1 pkt 2 nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w składzie siedmiu sędziów - II OPS 2/10). Dlatego też zaskarżona decyzja ostateczna odpowiada prawu. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący wyraził zgodę, czy też nie na dokonane zmiany, tj. zamurowanie otworu okiennego luksferami. Skoro roboty budowlane - zamurowanie otworu pustakami szklanymi zostały wykonane zgodnie z prawem nie istniała możliwość nakazania inwestorowi dalszych czynności w celu doprowadzenia ich do tego stanu, ani tym bardziej nakazu rozbiórki w zakresie wykonanych robót wypełnienia cegłą i obrzucenia tynkiem ściany. Ponadto, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego dotycząca naruszenia jego praw wynikających z prawa współwłasności części wspólnych, w których wykonano roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego i następnie zabudowania go luksferami. Roboty budowlane, których dotyczy sprawa, mimo że dotyczą ściany zewnętrznej budynku, a więc co do zasady jego części wspólnych były wykonywane w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość. Tak bowiem należy ocenić zamurowanie w całości lub w części okien konkretnego mieszkania, jak też zmianę okien w dachu w mieszkaniu na poddaszu. Nie można bowiem przyjąć, że okna konkretnego mieszkania są częścią wspólną. Nieruchomość wspólną stanowią bowiem części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). Odmienne przyjęcie oznaczałoby też, że obowiązki utrzymania okien mieszkania nie spoczywają na jego właścicielu, a na wspólnocie, co nie jest zasadne (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10). Poza tym, kwestia związana z wykonaniem robót budowlanych w częściach wspólnych budynku winna być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem cywilnym. Do tych szczególnych okoliczności zaliczyć należy to, że roboty budowlane dotyczą okien mieszkań, a nie części wspólnych, np. klatek schodowych oraz to, że zmiany nie są daleko idące. Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 489). Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., l OSK 978/05). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.