II SA/Bd 71/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Z. W. i A. W. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w A. o przeprowadzenie kontroli nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. O. (dz. nr [...]) pod kątem naruszenia warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać usytuowanie budynku względem należącej do nich działki o nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 50 § 1 i 54 § 1 i 2 k.p.a. organ wezwał Z. W. i A. W. do sprecyzowania złożonego wniosku. Ww. wyjaśnili, że w wyniku prac geodezyjnych wznowienia granicy działki nr [...] z działką sąsiednią o nr [...] okazało się, że sąsiedni budynek mieszkalny jest posadowiony w sposób naruszający warunki zabudowy poprzez niezachowanie prawidłowej odległości od granicy. Budynek ten jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę ich działki. PINB w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdził, że ściana budynku mieszkalnego należącego do E. A. i A. A. jest zwrócona otworami okiennymi, drzwiowymi i balkonem w stronę działki należącej Z. i A. W., natomiast sam budynek usytuowany jest nierównolegle do ogrodzenia, a odległość wynosi 3,50 m i 3,75 m od ogrodzenia działki sąsiedniej o nr [...]. Uczestnicząca w oględzinach E. A. oświadczyła, że budynek mieszkalny został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem, a odległości od granicy z działką sąsiednią uległy zmianie w wyniku wykonania ocieplenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w A. nałożył na E. i A. A., na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wykonania opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w sprawie okien i drzwi balkonowych usytuowanych w ścianie zwróconej w stronę działki sąsiedniej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wolnostojącym położonym przy ul. O. w A. Opinia rzeczoznawcy wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2011 r. Następnie PINB w A. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], którą umorzył postępowanie w sprawie okien i drzwi balkonowych usytuowanych w ścianie zwróconej w stroną działki sąsiedniej, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wolnostojącym położonym w A. przy ul. O. dz. nr [...] stanowiącym własność E. i A. A., usytuowanego w odległości od 3,50 do 3,75 m od ogrodzenia działki sąsiedniej o nr [...] z powodu "ustąpienia przyczyn postępowania". Po rozpatrzeniu wniesionego przez A. i Z. W. odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W dniu [...] maja 2012 r. PINB w A. wydał decyzję, sprostowaną następnie na podstawie art. 113 § 1 i § 3 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], którą nałożono na A. i E. A. obowiązek wykonania "projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wolnostojącego usytuowanego na działce nr [...] w A.". Rozstrzygnięcie to w wyniku postępowania odwoławczego zostało uchylone decyzją K.-P. WINB z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W toku dalszego postępowania ustalono, że odpis decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, wysoki parter, budynku gospodarczego oraz ogrodzenia na dz. nr [...] (obecnie działka nr [...]) zlokalizowanego przy ul. O. w A. wydanej na wniosek A. A. jest jedynym dokumentem potwierdzającym legalność posadowienia przedmiotowego budynku, gdyż zarówno inwestor, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie posiadają w swoich zasobach oryginału ww. aktu. Natomiast z planu zagospodarowania terenu działki stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r. wynika, że budynek ten usytuowany winien być względem granicy sąsiedniej działki w odległości od ok. 4,0 do 4,25 m, a więc w odległości zgodnej zarówno z ówcześnie, jak i dziś z obowiązującymi warunkami technicznymi. W dniu [...] września 2012 r. PINB w A. przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podczas kontroli sporządzono szkic budynku i dokonano stosownych pomiarów. Z powyższego wynika, że budynek usytuowany jest w nienormatywnych odległościach od granicy z działką sąsiednią, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległości te wynoszą od 3,50 m do 3,70 m. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] PINB w A. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 w zw. z art. 53 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. i A. A. obowiązek dokonania zamurowania wszystkich istniejących otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w ścianie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego w miejscowości A., przy ul. O., dz. nr [...] usytuowanej w odległości od granicy od 3,50 do 3,70 m z działką sąsiednią nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa w terminie do [...] listopada 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził naruszenie § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że budowy budynku mieszkalnego dokonano niezgodnie z ww. warunkami technicznymi, a mianowicie przybliżono ścianę z oknami do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż 4 metry. Organ stwierdził również brak dokumentów odbiorowych. W odwołaniu z dnia [...] października 2012 r. od powyższej decyzji E. i A. A. wskazali, że budowy budynku dokonano zgodnie z projektem budowlanym, zaś miejsce usytuowania budynku wyznaczył geodeta. Wskazali również, że nadzorca budowy "odnotował", iż powstała ona zgodnie z projektem i pomiarami. Okna i drzwi balkonowe zostały naniesione zgodnie z projektem i odebrane przez Urząd Miasta. Również Z. i A. W. wnieśli odwołanie od ww. decyzji wskazując, że organ nie dokonał rozstrzygnięcia w zakresie płyty balkonowej pomniejszającej odległość ustawową od granicy z działką sąsiednią o 1,2 m. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] K.-P. WINB w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego odwołania stron są bezzasadne. Organ wskazał, odnosząc się do treści odwołań, że oddalenie wybudowanego obiektu od granicy z działką sąsiednią wynoszące od 3,50 m do 3,70 m powoduje, iż żadne z uregulowań techniczno - budowlanych określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może znaleźć zastosowania. Tym samym wzniesiony obiekt budowlany powstał w sprzeczności z przepisami prawa określającymi w sposób szczegółowy możliwą jego lokalizację. To zaś przesądza o konieczności zamurowania spornych otworów (bądź wypełnienia ich luksferami). Organ podkreślił, że nie można się również zgodzić z zarzutem, iż sporne otwory okienne powstały zgodnie z projektem, a roboty budowlane zostały odebrane przez właściwy organ, gdyż do dnia dzisiejszego ani w zasobach inwestora, ani organu administracji architektoniczno - budowlanej dokumenty te się nie zachowały. Organ dodał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane na właścicielu lub zarządcy obiektu spoczywa obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu kompletu dokumentacji budowlanej. Odnośnie podnoszonej przez Z. i A. W. kwestii dotyczącej odległości od granicy działki sąsiedniej płyty balkonowej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 pkt 5 ww. rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Organ wskazał, że z załączonego do akt szkicu wynika, iż szerokość płyty balkonowej wynosi 80 cm, a więc odległość pomiędzy krawędzią płyty balkonowej a granicą z działką Z. i A. W. jest zgodna z przepisami i wynosi około 2,7 m. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem A. A. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że budynek istniejący od 1986 r. zbudowano zgodnie z planem i wymiarami, zaś usytuowanie budynku wytyczył geodeta. Skarżący podniósł również, że budowa była objęta nadzorem oraz że analiza przeprowadzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dowiodła, iż nie ma zagrożenia pożarowego wynikającego z przybliżenia budynku do granicy sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r. uczestnik postępowania – A. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie dowiodła bowiem, że została ona wydana w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że budynek posadowiony na działce nr [...] w A., stanowiącej własność E. i A. A., został wybudowany przez właścicieli tej działki pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48. Do takich obiektów stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że do obiektu, który wybudowano przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie. Przedmiotem postępowania była kwestia legalności usytuowania otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w odległości, co jest bezsporne, od 3,50 do 3,70 m od granicy działki sąsiedniej o nr [...]. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że prawidłowo organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany przed 1995 r. i w związku z tym trafnie przyjął, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Obiekt bowiem został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a jej art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisów art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę Prawo budowlane z 1974 r. Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: albo należy nakazać przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, albo następuje jego legalizacja. Zgodnie z art. 37 powołanej ustawy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 40 powołanej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 cyt. ustawy. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 17.04.1989 r., IV SA 83/89, publ. w ONSA 1989/1/38). Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Niewątpliwie taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przewidziane zaś w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1.02.2006 r., II OSK 775/05, Lex nr 194014 i z dnia 1.12.2009 r., II OSK 1886/08 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Podnieść ponadto należy, że o konieczności sytuowania budynków w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki stanowiły § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 7, poz. 62 ze zm.) i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W obecnym stanie prawnym kwestię tą uregulowano w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Z powyższych uregulowań wynika, że od samego początku budynek był posadowiony niezgodnie z obowiązującymi w okresie jego budowy przepisami, jak i również niezgodnie z przepisami obowiązującymi aktualnie. Zasadnie zatem organ nakazał skarżącemu usunięcia stanu niezgodnego z prawem przez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, że posadowienie budynku mieszkalnego narusza również aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez to, że budynek skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Z ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego wynika w sposób bezsporny, że budynek skarżącego jest posadowiony w odległości od 3,50 do 3,70 m od granicy działki, co jest niezgodne z przywołanymi przepisami. Nakazane zatem przez organy administracji zmiany, w razie ich wykonania, doprowadzą do sytuacji, w której przedmiotowy budynek będzie odpowiadał wymogom przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.