II SA/Bd 716/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabicia zwierzęcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. dnia ... 2014 r. decyzją Nr ... na podstawie art. 1 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 494/98 z dnia 27 lutego 1998 r. ustawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 w odniesieniu do stosowania minimalnych sankcji administracyjnych w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła (Dz.Urz. UE, L z 1998 r., nr 60, z zm.), art. 49 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r., Nr 213, poz.1342 z zm.) oraz art. 104 i 107 Kpa - nakazał M. P. zabicie pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii bez odszkodowania, zwierzęcia z gatunku bydło: samiec, rasy HO, w wieku ok. ... miesięcy, nr kolczyka: ... oraz przekazanie zwłok do zakładu utylizacyjnego do ... 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Nr ..., jeżeli właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji i identyfikalności organ w stosownych przypadkach i na podstawie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, zarządza zniszczenie zwierzęcia bez odszkodowania. Skarżący posiadacz zwierzęcia nie potwierdził autentyczności jego identyfikacji; numer kolczyka należał do zwierzęcia padłego, poddanego utylizacji, co uniemożliwia ustalenie pochodzenia i prześledzenie historii, co stwarza zagrożenie dla innych zwierząt oraz nie zapewnia bezpieczeństwa żywności. W odwołaniu M. P. wywodził, iż nie zgadza się, iż zwierzę było nieznanego pochodzenia i stanowiło zagrożenie roznoszenia chorób, bo pochodzi z jego gospodarstwa i chowu, i omyłkowo oznakowano je innym kolczykiem. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. decyzją ... z ... 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu przywołał art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia o treści: "Jeśli właściciel danego zwierzęcia nie jest w stanie udowodnić jego identyfikacji w terminie do dwóch dni roboczych, zwierzę takie zostaje zlikwidowane bez zwłoki pod nadzorem władz weterynaryjnych i bez odszkodowania ze strony właściwych władz". Przepis ten nakłada na właściciela ciężar dowodu pochodzenia zwierzęcia i powinien on udowodnić, iż zwierzę ma udokumentowane pochodzenie. Prawodawca europejski określa w przepisie skutek, gdy właściciel zwierzęcia nie sprosta wymogom ciężaru dowodu, określając, iż zwierzę takie jest likwidowane bez odszkodowania. Nie budzi wątpliwości, iż M. P. jest właścicielem zwierzęcia, jak również, że nie udowodnił w terminie jego pochodzenia, argumentując, iż pochodzi ono z jego chowu. Prawodawca europejski dopuszcza wprawdzie możliwość braku udowodnienia pochodzenia zwierzęcia, jednak zakreśla właścicielowi 2-dniowy termin zawity do udowodnienia pochodzenia zwierzęcia. Termin ten upłynął, gdyż w decyzji z ... 2014 r. organ nakazał udokumentowanie pochodzenia zwierzęcia. Prawodawca określa również skutki niesprostania przez właściciela ciężarowi udowodnienia pochodzenia zwierzęcia i nie pozostawia organom luzu decyzyjnego, przewidując jako jedyną konsekwencję zabicie zwierzęcia. W skardze pełnomocnik M. P. domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, wywodząc, że rażąco naruszono art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (UE) nr 494/98, bo zastosowano przepis w brzmieniu sprzed jego nowelizacji przez art. 1 rozporządzenia Komisji (UE ) z dnia 18.11.2010 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 494/98, czego konsekwencja było: stanowisko iż w przypadku nie potwierdzenia autentyczności identyfikacji zwierzęcia w przeciągu 2 dni roboczych oraz, że organ administracji nie posiada żadnego luzu decyzyjnego i zobowiązany jest tylko i wyłącznie do nakazania jego bezzwłocznego zniszczenia oraz oparcie decyzji wyłącznie na fakcie niemożności potwierdzenia autentyczności identyfikacji zwierzęcia a pominięcie okoliczności w postaci jego identyfikowalności. Nadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie spełnia minimalnej funkcji informacyjnej czym naruszono art. 61 § 4 Kpa; brak zawiadomienia skarżącego o zamiarze wydania decyzji uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do przedmiotu postępowania czym naruszono art. 10 § 1 Kpa; pominięcie określonej w art. 1 ust 2 rozporządzenia nr 494/98 cechy "identyfikowalności" - w skierowanej do skarżącego decyzji nakazującej potwierdzenie autentyczności identyfikacji zwierzęcia; brak wymaganej art. 1 ust. 2 rozporządzenia analizy przypadku i brak wskazania adresata zaskarżonej decyzji czym naruszono art. 107 § 1 Kpa. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z załączonej ekspertyzy Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego w B. z dnia ...2014 r. dot. badań genetycznych zwierzęcia, na okoliczność jego identyfikowalności oraz z wyniku badań klinicznych na okoliczność braku symptomów chorobowych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wywodząc że zastosowano prawidłowe przepisy i dokonano prawidłowej subsumpcji, wyprowadzając prawidłowe wnioski. Prawodawca europejski nakłada obowiązek udowodnienia pochodzenia zwierzęcia na jego właściciela, który ma potwierdzić autentyczność pochodzenia zwierzęcia. Ciężarem dowodu objęte są łącznie zarówno identyfikacja zwierzęcia, jak i jego identyfikowalność. Tymczasem skarżący postrzega te pojęcia alternatywnie skoro nie można udowodnić identyfikacji, to alternatywnie istnieje możliwość udowodnienia identyfikowalności. Użycie spójnika "i" wymagałoby od organów uznania tożsamości zwierzęcia za udowodnioną w sytuacji, kiedy właściciel wykazałby i identyfikację, i identyfikowalność. Tymczasem skarżący nie udowodnił identyfikacji zwierzęcia, bo numer na kolczyku był przypisany do zwierzęcia innej płci, co wystarczyło do przyjęcia braku takiego dowodu. Skoro nie udowodnił identyfikacji zwierzęcia, to badanie jego identyfikowalności mijałoby się z celem. Nawet gdyby wykazał identyfikowalność zwierzęcia za pomocą badań genetycznych, to i tak nie można zastosować normy prawnej, która wymaga również udowodnienia identyfikacji. Bezprzedmiotowe jest dowodzenie identyfikowalności, skoro nie dowiedziono identyfikacji i bezprzedmiotowe jest badanie genetyczne, skoro może ono co najwyżej doprowadzić do wykazania jednej z dwóch przesłanek. Organ nie ma możliwości miarkowania swej reakcji, bowiem może tylko zarządzić zniszczenie zwierzęcia. Norma prawna nie przewiduje innych środków zaradczych, czy zapobiegawczych, nie przewiduje też możliwości sanowania braku identyfikacji i identyfikowalności. Oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, dokonał Powiatowy Lekarz Weterynarii. Ocena nastąpiła z uwzględnieniem postawy skarżącego, który wprowadzał organy w błąd, co do pochodzenia zwierzęcia, które zaopatrzył w kolczyk innego zwierzęcia, co było działaniem celowym: miał on świadomość niedopuszczalności takiego zachowania. To spowodowało, że organ ocenił istnienie ryzyka jako bardzo wysokie, orzekając o zniszczeniu zwierzęcia. Celowym było też nie przedstawienie do obowiązkowego badania monitoringowego zwierzęcia w kierunku białaczki, brucelozy i gruźlicy, pomimo że zwierzę przebywało w okresie badań w gospodarstwie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że w ... 2014 r. organ pierwszej instancji Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 204, poz.1281 z zm.) oraz po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w siedzibie stada stwierdził w gospodarstwie skarżącego naruszenie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 204, poz. 1281 z późn. zm.). Na podstawie informacji uzyskanych z Centralnej Bazy Danych systemu IRZ ustalił, że sztuka bydła o nr kolczyków: ... padła w dniu ...2013 r. Tymczasem Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie ustalił, iż sztuka bydła oznakowana kolczykiem o numerze: ... przebywa w kontrolowanej siedzibie stada, jest w wieku około ... miesięcy oraz jest to byk rasy HO. W związku z powyższym, w opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. przebywająca w stadzie sztuka bydła o numerze kolczyków: ... jest oznakowana niewłaściwym numerem identyfikacyjnym przypisanym do padłego zwierzęcia. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 494/98 jeżeli właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji i identyfikalności, właściwy organ w stosownych przypadkach i na podstawie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, zarządza zabicie takiego zwierzęcia oraz jego utylizację bez prawa do odszkodowania i dlatego wydał dnia ... 2014 r. decyzję nr ... zakazującą wyprowadzania ze stada ... sztuki bydła o numerze kolczyka ..., i nakazał potwierdzić autentyczność identyfikacji zwierzęcia z gatunku bydło o numerze kolczyka ... zakreślając termin wykonania tego obowiązku do dnia ... 2014 r. W tej sytuacji organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, utrzymując w mocy przedstawioną na wstępie niniejszego uzasadniania decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B.. Niewątpliwie należy przyznać rację pełnomocnikowi skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 1 ust 2 ww. rozporządzenia Komisji (UE) z dnia z dnia 27 lutego 1998 r. nr 494/98, skoro organ zastosował przywołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 1 ust. 2 rozporządzenia z 27 lutego 1998 r. nr 494/98 w wersji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naruszenie prawa polega na zastosowaniu tego przepisu w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej przez art. 1 rozporządzenia Komisji (UE ) z dnia 18.11.2010 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 494 /98 o stosowaniu sankcji administracyjnych w przypadku nie potwierdzenia autentyczności identyfikacji zwierzęcia. Świadczy o tym przytoczenie przez organ odwoławczy właśnie w uzasadnieniu na str. 2 decyzji dosłownej treści tego przepisu: "Jeśli właściciel danego zwierzęcia nie jest w stanie udowodnić jego identyfikacji w terminie do dwóch dni roboczych, zwierzę takie zostaje zlikwidowane bez zwłoki pod nadzorem władz weterynaryjnych i bez odszkodowania ze strony właściwych władz". Tymczasem po nowelizacji dokonanej ww. rozrządzeniem z 18 listopada 2010 r. przepis ten ma następujące brzmienie: "Jeżeli właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji i identyfikalności, właściwy organ, w stosownych przypadkach i na podstawie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, zarządza zniszczenie takiego zwierzęcia bez odszkodowania." Porównanie treści tego przepisu przed nowelizacją i po nowelizacji (która oczywiście obowiązywała już w chwili wydania zaskarżonej decyzji) wskazuje na zasadnicze różnice. I dlatego nie do końca można zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że prawodawca europejski nie pozostawia organom administracji publicznej jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, przewidując jako jedyną konsekwencję zabicie zwierzęcia. Dokonując bowiem nowelizacji tego przepisu ustawodawca nakazał właściwemu organowi przed nakazaniem zabicia zwierzęcia dokonanie "oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności." To na gruncie poprzedniego przepisu obowiązywała na zasadzie automatu zasada: brak udowodnienia identyfikacji zwierzęcia-i to w terminie dwóch dni roboczych-rodzi automatycznie nakaz likwidacji zwierzęcia. Natomiast na gruncie obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji znowelizowanego przepisu organ dokonuje "oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności" do czego nie był zobowiązany na gruncie przepisu sprzed jego nowelizacji. Po myśli tego przepisu (w wersji znowelizowanej) w związku z przepisem art. 107 § 2 i 3 Kpa określającym niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, ocena ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności winna być przez organ przeprowadzona i zamieszczona w uzasadnieniu decyzji nakazującej zniszczenie zwierzęcia. Takiej oceny w zaskarżonej decyzji natomiast brak! Organ usiłował jakby naprawić to – być może zdając sobie z tego sprawę po zapoznaniu się z zarzutami skargi- oczywiste uchybienie dopiero w odpowiedzi na skargę. Sam fakt braku autentyczności identyfikacji i identyfikalność zwierzęcia, bez jednoczesnej "oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności" nie daje uprawnienia do wydania nakazu zniszczenia zwierzęcia skoro ustawodawca, używając spójnika "i", nowelizując przepis wprowadził koniunkcją przesłanek nakazujących zniszczenie zwierzęcia. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy mimo braku spełnienia pierwszej przesłanki (identyfikacji i identyfikalności) nie będzie ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Nie ma też żadnych przeszkód, żeby właściwy organ, dysponując odpowiednią kadrą i instrumentami przeprowadził odpowiednie badania, aby dokonać wymaganej przepisem art. 1 ust. 2 oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Ocena taka powinna być przedstawiona w decyzji a nie dopiero w odpowiedzi na skargę. Co prawda w wyroku tut. Sądu z 21 maja 2013 r. II SA/Bd 56/13- zresztą nieprawomocnym- wyrażono pogląd, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań w celu potwierdzenia wystąpienia u zwierząt chorób zakaźnych. Nie pozostaje to bynajmniej w sprzeczności z wyrażoną wyżej tezą o możliwości badania właśnie w celu przeprowadzenia "oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności." Co innego brak obowiązku przeprowadzenia badań a co innego możliwość przeprowadzenia badań. Na konieczność przeprowadzenia "oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności." zwracał już uwagę tut. Sąd w przywołanym przed chwilą wyroku z 21 maja 2013 r. – II SA/Bd 56/13, stwierdzając w uzasadnieniu tego wyroku "iż samo stwierdzenie przez właściwy organ, że bydło nie jest prawidłowo rejestrowane, zobowiązuje ten organ, po uprzedniej ocenie ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności do nakazania zniszczenia tego bydła". Należy jeszcze raz zwrócić uwagę na powyższe zdanie "po uprzedniej ocenie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności." (Nawiasem mówiąc teza tego orzeczenia przedstawiona w Lexie jest sprzeczna z treścią uzasadnienia tego wyroku.) Zasadne są więc zarzuty skarżącego zarzucającego naruszenia prawa materialnego, tj. zastosowanie przepisu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Nr 494/98 w jego poprzedniej wersji i zaniechanie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Zasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 § 4 Kpa, dot. braku odpowiedniego zawiadomienia. Te które znajduje się aktach nie spełnia bowiem wymogów prawidłowości wskazanych w przywołanym w skardze postanowieniu NSA. Faktycznie jest ono bardzo lakoniczne i nie spełnia dobrze roli informacyjnej. Zdaje się z niego wynikać, że przedmiotem dalszego postępowania będzie przymuszenie skarżącego do identyfikacji zwierzęcia a nie wydanie decyzji o usunięciu zwierzęcia. Zasadne są także zarzuty, że decyzje organu nie zostały poprzedzone zawiadomieniami określonymi w art. 10 § 1 Kpa. Zawiadomienia te umożliwiłyby skarżącemu zorientować się co do jego sytuacji prawnej i przedmiotu postępowania w sytuacji spowodowanej wadliwym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. W tym stanie rzeczy uznając, iż spełnione zostały przesłanki nakazujące uchylenie zaskarżonej decyzji wskazane w przywoływanych przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 oraz w zw. z art. 135 uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z ... 2014 r. Nr ... . Prowadząc ponownie postępowanie rzeczą organu będzie w oparciu o kompletny, uzupełniony z uwzględnieniem przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa materiał dowodowy, dokonanie wszechstronnej "oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności", oceniając także przedłożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez skarżącego dokumenty: ekspertyzę Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego w B. z dnia ...2014 r. dotyczącej badań genetycznych oraz wynik badań klinicznych przedmiotowego byka na okoliczność braku symptomów chorobowych, rozstrzygając sprawę w oparciu m.in. o znowelizowany przepis art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia z dnia 27 lutego 1998 r. nr 494/98 ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 w odniesieniu do stosowania minimalnych sankcji administracyjnych w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła.