II SA/Bd 720/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] marca 2017 r. Postanowieniem Dziekana Wydziału Prawa i Administracji UMK w T. z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz w związku z uchwałą nr [...] Senatu UMK w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat (Biuletyn Prawny UMK nr [...], rok 2012, poz.207 ze zm.), odmówiono G. G. wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty należnej Uniwersytetowi w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją Dziekana z dnia [...].02.2017r. wnioskodawca został skreślony z listy studentów w związku z rezygnacją ze studiów, zatem postępowanie w sprawie umorzenia opłaty należnej Uniwersytetowi jest bezprzedmiotowe, a jego wszczęcie w stosunku do osoby nieposiadającej statusu studenta jest niemożliwe. W zażaleniu na postanowienie Dziekana Wydziału Prawa i Administracji, G. G. wskazał, że został skreślony z listy studentów, a następnie przywrócony na listę z zezwoleniem na powtarzanie roku. Zdecydował jednak, że rezygnuje ze studiów i nie podjął żadnej aktywności związanej z realizacją obowiązków studenckich. Nie dokonał też należnej opłaty w związku z przywróceniem na listę studentów, będąc przekonany, że to spowoduje jego wykreślenie. W zaistniałych okolicznościach tj. skreślenia z listy a po przywróceniu na studia, do momentu ponownej decyzji o skreśleniu z listy, niepodjęciu żadnej aktywności studenckiej, zasadne jest umorzenie podanej kwoty. Postanowieniem Rektora UMK w T. z [...] kwietnia 2016 r. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że opłata określona w decyzji, została wyliczona na podstawie § 18 uchwały nr [...] Senatu UMK w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat. Przyjęte przez Uniwersytet regulacje określone w rozdziale III.- "Warunki i tryb zwalniania z opłat za usługi edukacyjne studentów lub doktorantów" nie przewidują zwolnienia z opłaty naliczanej z tytułu niezadowalających wyników w nauce. Wobec powyższego, w sprawach dotyczących opłat za usługi edukacyjne nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem postanowienie wydane przez organ I instancji jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Sądu G. G. ponowił argumentację zawartą w zażaleniu, zaznaczając, że nie jest w stanie ponieść żądanej kwoty. Nie posiada stałego dochodu, jest osobą uczącą się, pozostającą na utrzymaniu matki. Zwrócił też uwagę na błędną datę zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną (przyczyna o charakterze podmiotowym), 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (przyczyna o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przyczyn uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Oczywisty brak przymiotu strony, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Ustanowiona w powyższym przepisie przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania wiąże się więc z obowiązkiem organu zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przyjmuje się (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis), że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis). Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 odmowy wszczęcia postępowania z powodu przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. Do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania należy np. przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 - opubl. LEX nr 1216728). W zaskarżonym postanowieniu, mimo że w podstawie prawnej powołało art. 61a K.p.a., to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano oceny zasadności wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzając, że w świetle powołanych przepisów, nie ma podstaw uwzględnienia żądania, co wyrażono błędnie w formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. Na etapie badania dopuszczalności podstaw do wszczęcia postępowania, kwestie czy żądanie umorzenia opłaty jest zasadne, nie mogły być przedmiotem oceny i analizy merytorycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Inaczej rzecz ujmując, wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. oznacza, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia w żaden sposób nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek (przeszkód formalnych), którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w ten właśnie sposób. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem nastąpiło w formie postanowienia, a więc z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Takie postępowanie, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne. Na marginesie należy też wskazać, że po złożeniu wniosku przez skarżącego, zakwalifikowano jego żądanie jako wniosek o umorzenie opłaty, by następnie stwierdzić, że nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Takie działanie dodatkowo narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania do działania organu, zasadę informowania i ochrony interesu obywatela ( art. 7,8,9 k.p.a.) Organ działając na podstawie art. 61a K.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ pierwszej instancji, bez analizy interesu prawnego wnioskodawcy tylko stwierdził, że skarżący został skreślony z listy studentów. Takie stwierdzenie niczego nie wyjaśnia. Załatwienie merytoryczne sprawy postanowieniem o odmowie jego wszczęcia zamiast decyzją, było zatem przez organ pierwszej i drugiej instancji nieuprawnione i przedwczesne. Organ odwoławczy błędnie dokonał merytorycznej oceny wniosku, co winno nastąpić dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego kończącego się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić dokonaną w wyroku wykładnię art. 61a K.p.a. i dokonać analizy złożonego wniosku pod kątem powołanej wyżej regulacji prawnej jak i podstaw do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 K.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, iż postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.