II SA/Bd 724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia pryzm obornika 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 724/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 dalej jako: "ustawa o nawozach"), art. 5 ust. 1 pkt 5, ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej jako: "ustawa o utrzymaniu czystości"), art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako: "Prawo ochrony środowiska"), § 7 ust. 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 135, poz. 2034, dalej jako: "regulamin utrzymania czystości"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Wójt Gminy P. nakazał M. Z. usunięcie pryzm obornika "w miejsce utwardzone lub na płytę obornikową w odległości nie powodującej uciążliwości zapachowej dla graniczących nieruchomości, zakłócenia estetyki otoczenia – co najmniej kilkaset metrów od zabudowań N. G., D. S. i W. K., ponieważ działka na której jest składowany obornik ma 30 ha" i wyznaczył 14-dniowy termin od dnia uprawomocnienia się decyzji na jej wykonanie. Po rozpoznaniu odwołania M. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] (znak:[...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w związku z następującym stanem faktycznym. W następstwie skargi mieszkańców gminy P. (k. 1 akt administracyjnych organu I instancji) na składowanie przez M. Z. w pobliżu ich budynków mieszkalnych pryzmy obornika, w której znajdowały się zwłoki martwych zwierząt, Wójt przeprowadził w dniu 25 listopada 2009 r. kontrolę na terenie gospodarstwa rolnego skarżącego (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji). W jej wyniku stwierdzono, że pryzma obornika znajduje się częściowo poza płytą obornikową na terenach pola w odległości 42 metrów od najbliższych zabudowań. W oborniku potwierdzono obecność martwych zwierząt. Następnie kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadził Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. i decyzją z dnia [...] Nr [...] (k. 15 akt administracyjnych organu I instancji), na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 112, poz. 744) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm., dalej jako: "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt") a także art. 5 ust. 1 lit. e i ust. 2 lit. b Rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz UE L. Nr 273, poz. 1 ze zm.), zakazał M. Z. wyrzucania zwłok martwych zwierząt gospodarskich na pryzmę obornika i nakazał przedsięwziąć określone działania w celu prawidłowej utylizacji martwych zwierząt. W dniu 18 lutego 2010 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie składowania obornika zbyt blisko okolicznych zabudowań. W czasie rozprawy skarżący nie zadeklarował przeniesienia obornika w inne miejsce. Uzasadniając decyzję z dnia [...] Wójt powołał uregulowanie przewidziane w § 7 ust. 7 regulaminu utrzymania czystości, zgodnie z którym obornik i inne nieczystości w większych ilościach pochodzące z chowu zwierząt przy produkcji wielkotowarowej, gromadzone poza pomieszczeniem dla zwierząt, muszą być składowane w miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przypadku gromadzenia czasowo obornika bezpośrednio na gruncie nie może to powodować zagrożenia zanieczyszczenia wód. Składowanie obornika w pryzmach gromadzonych w gospodarstwach indywidualnych nie może powodować uciążliwości zapachowej dla graniczących nieruchomości oraz zakłócać estetyki otoczenia. W ocenie organu składowanie obornika bezpośrednio na gruncie bez jakichkolwiek zabezpieczeń przez okres wielu miesięcy, oraz uciążliwość zapachowa i zakłócenie estetyki otoczenia z tym związane naruszają powyższy przepis regulaminu utrzymania czystości. W konsekwencji należało więc orzec o obowiązku usunięcia obornika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w uzasadnieniu decyzji, wydanej po rozpatrzeniu odwołania, wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Zastrzeżenia Kolegium budzi jedynie nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania, o czym świadczą różne podstawy prawne wskazane w uzasadnieniu prawnym decyzji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, że skarżący naruszył § 7 ust. 7 regulaminu utrzymania czystości, który jest aktem prawa miejscowego stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie organu wydającego. W razie zaś niewykonania obowiązku określonego w tymże regulaminie wójt był uprawniony do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku, stosownie do art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości. W skardze do tutejszego Sądu M. Z. wyjaśnił, że pryzma obornika znajduje się w odległości 42 metrów od najbliższych zabudowań i została przykryta folią dzięki czemu nie stanowi uciążliwości zapachowej. W jego ocenie decyzja powinna zostać uchylona, gdyż swym działaniem nie naruszył regulaminu utrzymania czystości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W opinii Sądu żaden z wielu wskazanych przez organ I instancji przepisów prawa, mających stanowić podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, nie przyznaje kompetencji do nakazania rolnikowi usunięcia pryzmy obornika w określony w treści zaskarżonej decyzji sposób. W szczególności nie jest taką podstawą prawną art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 7 ust. 7 regulaminu utrzymania czystości, które w istocie zostały uznane za właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem Sądu przywołany przepis regulaminu wykracza bowiem poza zakres przedmiotowy przekazany do uregulowania w uchwale rady gminy co powoduje, że brak jest również możliwości wydania decyzji o nałożeniu obowiązku do zastosowania się do zawartej w nim treści. W związku z tym powstaje wątpliwość, jaka powinna być reakcja sądu administracyjnego, skoro, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd ten uznał, że wydana została bez podstawy prawnej (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "ustawa p.p.s.a." w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał, że zaskarżona decyzja nie jest jednak obarczona wadą prawną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na to, że w istocie wójt jest uprawniony do wydawania decyzji o treści przewidzianej w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości w przypadku stwierdzenia niewykonania określonych obowiązków. Wyjaśnienie przyczyny uchylenia zaskarżonych decyzji poprzedzone musi zostać przedstawieniem pewnych uwag na temat charakteru prawnego regulaminu utrzymania czystości, który jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości). Konstytucja wymienia akty prawa miejscowego wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 1, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Z uwagi na niesamoistność aktów prawa miejscowego oraz ich zależną pozycję w hierarchii źródeł prawa nie mogą one naruszać przepisów Konstytucji i innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2005 r., II SA/Wr 2572/02. Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z zadań gminy jest dbanie o utrzymanie czystości i porządku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości zadanie to należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Prawnym sposobem zapewnienia jego realizacji jest m. in. uchwalenie przez właściwą radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawa, upoważniając radę gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości, wyraźnie określa również zakres przedmiotowy jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy ma on określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin może określać wyłącznie wskazane wyżej zagadnienia i ma on wykonawczy charakter względem ustawy o utrzymaniu czystości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że obowiązek przewidziany w § 7 ust. 7 regulaminu utrzymania czystości wykracza poza zakres przedmiotowy przekazany przez ustawodawcę do określenia w regulaminie. Podkreślić należy, że treść tego przepisu jest powtórzeniem obowiązku przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy o nawozach. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, który dokonuje wdrożenia do polskiego porządku prawnego odpowiedniej regulacji unijnej (por. dyrektywę Rady z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącą ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (91/676/EWG, dalej jako: "dyrektywa azotanowa") podmiot, który prowadzi chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk lub chów lub hodowlę świń powyżej 2 000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior ma obowiązek przechowywania obornika na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu. Obecnie obowiązujące prawo nie nakłada na rolników prowadzących mniejsze gospodarstwa rolne obowiązku przechowywania nawozu naturalnego w postaci obornika w sposób szczególny. W świetle przytoczonego zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania w uchwale rady gminy, w ocenie Sądu, nie można było nakładać na rolników obowiązku przechowywania obornika w szczególny sposób. Wątpliwości budzi ponadto nieprecyzyjne sformułowanie "produkcja wielkotowarowa", zwarte w treści badanego przepisu, którego definicji nie sformułowano ani w regulaminie ani w samej ustawie. Wobec tego nie wiadomo jakie podmioty należą do tej kategorii. Obowiązek dbania o właściwy stan wód również nie jest zagadnieniem z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wymagania w tym zakresie zostały zawarte bezpośrednio we właściwych regulacjach unijnych (m. in. wspomniana wyżej dyrektywa azotanowa) oraz polskich ustawach (por. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ustawa o nawozach, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Prawo ochrony środowiska). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie daje podstaw do regulowania kwestii związanych z estetyką otoczenia i uciążliwości zapachowych związanych z prowadzeniem działalności rolnej na terenach rolnych. Wydane przez organy administracji decyzje nie wskazują, że ich podstawą jest spowodowanie przez skarżącego zagrożenia czystości wód gruntowych. Obornik jest powszechnie stosowanym w produkcji rolnej nawozem naturalnym i choć stwierdza się jego negatywny wpływ na jakość wód w przypadku długotrwałego składowania bezpośrednio na gruncie, to jednak w zaskarżonych decyzjach ten problem w żaden sposób przez organy nie był poruszany. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji podnosi jedynie argumenty z zakresu estetyki otoczenia i uciążliwości zapachowej. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że nieruchomość na której zgromadzony został obornik przeznaczona jest na cele produkcji rolnej. Regulacja przewidziana w § 7 ust. 7 regulaminu utrzymania czystości, jako ustanowiona z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, nie może stanowić podstawy nakładania na obywatela obowiązków w zakresie określania miejsca przechowywania obornika. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że regulamin utrzymania czystości na terenie gminy P. był przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. (sygn. akt II SA/Bd 619/08). Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność poszczególnych przepisów zaskarżonego regulaminu, jednak nie wypowiedział się w sprawie § 7 ust. 7. Rodzi to wątpliwość, czy w takiej sytuacji należy uznać, że powaga rzeczy osądzonej wydanego w powyższej sprawie wyroku oznacza, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może dokonać odmiennej oceny § 7 ust. 7 regulaminu, tzn. czy powinien uznać, że skoro wcześniej nie stwierdzono nieważności tego przepisu, to jest on zgodny z prawem. Asumpt do tego rodzaju wniosków daje zasada sformułowana w art. 134 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dla rozwiania powyższych wątpliwości decydujące znaczenie ma regulacja zawarta w art. 171 ustawy p.p.s.a. która wskazuje, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, "co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Wykładnia tego zwrotu wskazuje, że sąd w niniejszej sprawie jest związany prawomocnym wyrokiem w części stwierdzającej nieważność poszczególnych przepisów regulaminu utrzymania czystości. Fakt, że sąd administracyjny nie wypowiedział się co do innych przepisów kontrolowanego aktu prawa miejscowego nie powinien jednak być interpretowany w ten sposób, że implicite potwierdził ich zgodność z prawem. Osobną kwestią jest również problematyka zapewnienia wykonalności decyzji ostatecznej, gdyby uznać, że w świetle ustawy o utrzymaniu czystości wójt jest uprawniony do nakazania rolnikowi usunięcia pryzmy obornika "w miejsce utwardzone lub na płytę obornikową w odległości (...) co najmniej kilkaset metrów od zabudowań (...), ponieważ działka na której jest składowany obornik ma 30 ha". Treść nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym powinna być sformułowana jednoznacznie, jasno określać powinność zobowiązanego i nie budzić wątpliwości przy ocenie czy została prawidłowo wykonana. Kwestia wykonania nałożonego obowiązku nie powinna mieć charakteru ocennego, lecz musi być obiektywnie sprawdzalna. Wobec przytoczonej wyżej treści nie sposób uznać, że w zaskarżonej decyzji ten warunek został spełniony. Kierując się wyżej wskazanymi względami, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł, że decyzja nie podlega wykonaniu.