II SA/Bd 728/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 03 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...]. Wójt Gminy W. N. decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...] działając na podstawie art. 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. 2022 r., poz. 1692 ze zm, zwanej w skrócie "u.d.w.".) odmówił J. N. (tj. Skarżącej) wypłaty dodatku węglowego. Organ wskazał, że wniosek Skarżącej z [...] listopada 2022 r. wpłynął jako drugi pod wskazanym we wniosku adresem. W odpowiedzi na zapytanie z jakich powodów nie było możliwe do [...] listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu zamieszkania i czy kiedykolwiek Skarżąca starał się o wyodrębnienie lokalu – Skarżąca oświadczyła, że właściciel nieruchomości nigdy nie ubiegał się o wyodrębnienie lokalu. Wobec tego w ocenie organu nie został zachowany warunek z art. 2 ust. 1 ust. 3c u.d.w. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr SKO – 92-99/23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po opisaniu stanu sprawy, w tym treści decyzji organu I instancji i treści odwołania, Kolegium stwierdziło, że kwestią sporną w sprawie nie stało się prowadzenia przez Skarżącą odrębnego gospodarstwa domowego, lecz ustalenie odrębnego adresu. Kolegium podniosło, że w art. 2 ust. 3a u.d.w. ustawodawca formułuje naczelną zasadę, iż w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W dniu [...] listopada 2022 r. znowelizowano ustawę od dodatku węglowym dodając do niej art. 2 ustęp 3c - 3e. Przepisy te stanowią, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia [...] listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ustęp 3a i 3b to gospodarstwa domowego, w którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodach domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Kolegium podkreśliło, że przywołane reguły nie zniosły jednakże generalnej zasady "jeden adres – jeden dodatek węglowy", nie otworzyły też bezwarunkowo drogi do dublowania żądań oraz do ponownego złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego (do [...] listopada 2022 r.) w niezmienionym stanie faktycznym, lecz dały możliwość ponowienia wniosku w przypadku, gdy wnioskodawca podjął formalne kroki do ustalenia odrębnego adresu. Błędne jest założenie, że przepisy art. 2 ustęp 3c i 3d u.d.w. nałożyły na wójtów obowiązek samodzielnego decydowania o tym czy poszczególne lokale, znajdujące się w budynku są odrębne. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 2 ust. 3c i zdanie pierwsze art. 2 ust. 3d u.d.w. W tych przepisach ustawodawca posłużył się frazą "nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach". Zdaniem Kolegium przepis ten należy rozumieć w ten sposób iż w pierwszej kolejności bada się czy osoba ubiegająca się o dodatek węglowy wystąpiła o formalne ustalenie odrębnego adresu (na przykład wystąpiła do starosty o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu jeżeli ustalenie odrębnego adresu z przyczyn obiektywnych nie było możliwe do [...] listopada 2022 r.) Jeżeli ustalenie odrębnego adresu z przyczyn obiektywnych nie było możliwe do [...] listopada 2022 r., dopiero wówczas ma zastosowanie dyspozycja art. 2 ust. 3d u.d.w. Skoro zatem Wójt w oparciu o art. 2 ust. 3d u.d.w. poczynił niezbędne ustalenia, to wobec faktu że wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego jest kolejnym tego typu wnioskiem odnoszącym się do tego samego adresu organ pierwszej instancji nie mógł przyznać kolejnego dodatku węglowego na ten sam adres. Kolegium uznało, że w sprawie bezsporne jest iż Skarżąca do [...] listopada 2022r. nie poczyniła żadnych formalnych kroków do ustalenia odrębnego adresu. Wobec faktu, że dodatek węglowy został wcześniej przyznany na tożsamy adres ta okoliczność samodzielnie niweczy prawo strony do dodatku węglowego, nawet jeśli Skarżąca tworzy odrębne gospodarstwo domowe. W skardze do Sądu J. N. podniosła, że najważniejsze kryteria przyznania dodatku węglowego to odrębne gospodarstwa domowe oraz osobne źródła ogrzewania. Odnośnie nadania odrębnego adresu Skarżąca podniosła, że z jednej strony nie jest właścicielem domu, a ponadto jako matka niepełnosprawnego dziecka nie jest w stanie ponieść kosztów z tym związanych m.in. zamontowania osobnych liczników prądu i wody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej. Skarżąca jest w błędzie odnośnie braku potrzeby badania kwestii odrębności lokalu w przypadku, kiedy o dodatek węglowy ubiegają się dwa gospodarstwa domowe znajdujące się pod tym samym adresem. Przepis art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym (w skrócie "u.d.w.") wprost stanowi, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Słusznie zatem Kolegium wskazało, że ustawodawca przyjął zasadę jeden adres – jeden dodatek. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja opisana w art. 2 ust. 3c – 3d u.d.w. Kolegium, jak też organ I instancji, dokonały błędnej wykładni ww. art. 2 ust. 3c – 3d u.d.w. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 466/23), wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność braku możliwości ustalenia odrębnego adresu mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też, że wymagane jest potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu, czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania dodatku od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w treści u.d.w. Kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23). W konsekwencji stwierdzić należy, że organ uzależnił przyznanie stronie dodatku węglowego od warunków, które nie wynikają z przepisów prawa i tym samym naruszył art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych". Skoro ustawodawca nie posłużył się ani pojęciem samodzielności lokali mieszkalnych ani pojęciem odrębnej własności lokali mieszkalnych, to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 772/23 oraz powołane tam orzeczenictwo). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c-3e obowiązują od 3 listopada 2022 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek i realna możliwość dokonania powyższego w terminie do 30 listopada 2022 r. Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może wynikać z obiektywnych przyczyn niezależnych od strony. W szczególności brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy, sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 299/23). Powyższa uchybienie tj. błędna wykładnia przepisów art. ust. 3c i 3d u.d.w. miały wpływ na wynik sprawy, jako że organy nie dokonały oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych do dnia 30 listopada 2022 r. oraz nie dokonały oceny, czy zachodzi przesłanka zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach (w znaczeniu funkcjonalnym) kilku gospodarstw domowych, dopuszczając się w ten sposób wynikającego z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. Należy przy tym zauważyć, że pomimo prawidłowego wskazania, iż w świetle przepisów u.d.w. zasadniczą przeszkodą w przyznaniu Skarżącej świadczenia (dodatku węglowego) jest okoliczność, że dodatek ten otrzymało już inne gospodarstwo domowe znajdujące się pod tym samym adresem co gospodarstwo domowe Skarżącej – organ nie włączył do akt ani dowodu na potwierdzenie, że wcześniej złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pod tym samym adresem co Skarżąca, ani dowodu, że taki dodatek został przyznany. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ nie zadbał, aby w aktach sprawy znalazły się dowody potwierdzające jego twierdzenia, Sąd jest zobowiązany przyjąć, że w tym zakresie postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone, a twierdzenia organu są gołosłowne. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. W ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić akta stosownie do powyższego stanowiska Sądu oraz stosownie do wyników tego uzupełnienia rozstrzygnąć, czy lokal Skarżącej jest odrębnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 3d u.d.w.