II SA/Bd 732/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasadza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 732/13 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 28,33,34 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z zm.) oraz art. 104 i 155 Kpa - Starosta B. uwzględniając wniosek M. N. z [...] sierpnia 2009 r. zatwierdził projekt zamienny budynku usługowo-mieszkalnego i projekt zagospodarowania działek nr [...] i [...] w Z. Postanowieniem [...] z [...] października 2009 r. Starosta B. po rozpoznaniu wniosku J. M. o wznowienie postępowania - na podstawie art. 149 i 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, a następnie decyzją z 26 listopada 2009 r. - [...] na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa odmówił uchylenia ww. decyzji z [...] września 2009 r. Po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji Starosty z [...] listopada 2009 Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. - [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił powyższe decyzje z [...] listopada 2009 r. i 2 września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Starosta B. na podstawie art. 33 ust. 2 ww. ustawy budowlane oraz art. 104 i 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na ww. działkach. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Starosta B. udzielił rodzicom skarżącej pozwolenia na budowę apteki z mieszkaniem służbowym na działce nr [...] w Z., natomiast aktem notarialnym z dnia [...] maja 2009 r. rodzice skarżącej darowali jej nieruchomość oznaczoną nr działki [...] wraz z rozpoczętą budową. W dniu [...] lipca 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o przepisanie na nią decyzji - pozwolenia na budowę, co nastąpiło decyzją nr [...] z dnia [...]lipca 2009 r. Skarżąca złożyła następnie w dniu [...] sierpnia 2009 r. wniosek o pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o numerach [...] i [...] w Z., załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany zamienny na budynek usługowo-mieszkalny. Nie przedłożyła (mimo wezwania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dlatego umorzono postępowanie. W odwołaniu od tej decyzji M. N. wniosła o jej uchylenia z powodu naruszenia art. 105 § 1 Kpa, bowiem umorzenie postępowania było bezzasadne; gdy organ stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony, to nie może umorzyć postępowania. Stwierdzenie braku przesłanek nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a w przedmiotowej sprawie istniał i istnieje nadal przedmiot postępowania administracyjnego. Uczestnik postępowania J. M. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wywodząc, że cały proces administracyjny i jego spowalnianie ma na celu umożliwienie nielegalnego realizowania budynku, naruszającego normy budowlane, a tym samym jego interes jako właściciela działki sąsiedniej. Swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Rejonowy w B., wg którego zaskarżona decyzja jest wadliwa - art. 105 § 1 Kpa nie miał zastosowania, gdyż w sytuacji nie wywiązania się inwestora z nałożonego przez organ w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, organ ten nie był uprawniony do umorzenia postępowania, lecz do wydania decyzji merytorycznej, tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu (zamiennego) i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 in fine w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 35 ust. 3 w zw. z 36a ust.1-3 i 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Z.. Wg organu zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż art. 105 § 1 Kpa nie miał tu zastosowania. W sytuacji nie wywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku dostarczenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania, lecz wydania decyzji merytorycznej. Dlatego organ I instancji zamiast umorzyć postępowanie winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3, mając jednocześnie na uwadze brzmienie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wojewoda podzielił też stanowisko Prokuratora wskazując, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia, bo zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, i nie wymaga ze strony organu I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie ma też zastosowanie art. 139 Kpa, bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. M. N. zaskarżyła tę decyzję w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę, zarzucając naruszenie prawa - błędną wykładnię § 1 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wadliwe przyjęcie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia, czy budowa jest kontynuowana, czy też zakończona, a także dowolne ustalenie, że sporna inwestycja nie została zrealizowana i jest nadal prowadzona oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności na podstawie części materiału dowodowego; nadto nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, co uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, gdyż po ponownej analizie akt nie znaleziono podstaw do zmiany orzeczenia, które podjęto zgodnie ze stanem faktycznym i w oparciu o obowiązujące przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 lipca 2011 r. - II SA/Bd 154/11 oddalił skargę, stwierdzając że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Nie można przyjąć, aby spełnione były przesłanki z w art. 105 Kpa, bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osób mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) ma oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leży we właściwości organu. Postępowanie dotyczyło istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 i n. ww. ustawy). Stosownie do art. 36a ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (ust. 3). Jeżeli planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy materii uregulowanej decyzją o warunkach zabudowy, to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć nową decyzję o warunkach zabudowy. Wniosek o zmianę pozwolenia musi być zgodny z ustaleniami wiążącej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Gdy inwestor zamierza zmienić charakter inwestycji w sposób wymagający ustalenia nowych warunków zabudowy, to jedynym rozwiązaniem jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wystąpienie z nowym wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że zakres zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego jest poważny. Kwestia zawansowania prowadzonych robót budowlanych nie ma natomiast w niniejszej sprawie żadnego znaczenia prawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie M. N. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez sąd stanu fatycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, bezzasadnie i dowolnie ustalił, że jakiekolwiek roboty budowlane w związku z budową budynku usługowo-mieszkalnego są nadal prowadzone, a tym samym, że budowa nie została zakończona, nie wyjaśniając, w oparciu o jakie dowody ustalenia takie poczynił, a także poprzez niedochowanie obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim jej wyjaśnienia oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co uzasadnia zarzut wydania wyroku z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że sąd oraz organ pominął to, co było przedmiotem ustalenia z wizji budynku, w czasie której stwierdzono, że budowa została zakończona i dlatego skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z tego powodu skarżąca zgłosiła zamiar użytkowania budynku objętego inwestycją zrealizowaną w toku postępowania zakończonego prawomocną decyzją. Uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesień co do ustalenia stanu faktycznego. Sąd dowolnie przyjął, że kwestia zaawansowania robót nie ma znaczenia, sugerując, że nie zostały zakończone. Sąd powinien zbadać, czy wojewoda, ustalając stan faktyczny, nie naruszył przepisów postępowania. Przyjęto za organem błędny stan faktyczny, który stał się podstawą wadliwego rozstrzygnięcia. Opis stanu faktycznego bez odniesienia się przez sąd, które okoliczności uznał on za udowodnione, stanowi o wadliwości uzasadnienia. Sąd powinien wypowiedzieć się, które argumenty przyjął, a których nie uznał za zasadne, wskazując na przepisy będące podstawą takiego działania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 maja 2013 r. - II OSK 33/12 uchylił ww. wyrok przekazując sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że po wyroku WSA, decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., co może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, dodając, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., w obrocie prawnym obowiązuje nadal decyzja Starosty z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzająca projekt zamienny i równocześnie pozostaje w obrocie decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu zamiennego i dlatego uwzględnił skargę kasacyjną uchylając wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do przepisów art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika- co zresztą przedstawiono powyżej - iż w niniejszej sprawie zapadł 21 maja 2013 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 33/12), którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z 6 lipca 2011 r. - II SA/Bd 154/11 i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że rozpoznając ponownie skargę M.N. z dnia [...] stycznia 2011 r. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zgodnie z art. 190 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził dowód z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. o której mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r. II OSK 33/12. Wynika z niej, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z 1[...] stycznia 2010 r. - [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że organ wojewódzki w sposób rażący naruszył art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazano w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2010 r., że po wznowieniu postępowania zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b Kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym sformułowanie mówiące, że organ właściwy do wznowienia postępowania wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa) oznacza, że ten organ nie może wydać decyzji kasacyjnej, i przekazującej sprawę do rozpoznania organowi niższego stopnia. Wg Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo taka interpretacja art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, w wyniku której organ administracyjny wydaje na podstawie tego przepisu decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i nie podejmuje równocześnie "rozstrzygnięcia o istocie sprawy", lecz przekazuje sprawę do merytorycznego rozstrzygnięcia innemu organowi. Nadto wg Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki w sposób rażący naruszył art. 151 § 1 pkt 2 Kpa również z tej przyczyny, że nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 Kpa). Zgodnie bowiem w przytoczonym przepisem art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa. Przeprowadzenie takiego postępowania winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], nie wynika aby takie postępowanie zostało przeprowadzone. W związku z powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. mającą walor ostateczności, należy zauważyć, że ww. decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. legła u podstaw kolejnych decyzji organów administracji publicznej w niniejszej sprawie a mianowicie: decyzji Starosty B. z [...] czerwca 2010 r. - [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji - pozwolenia na budowę budynku usługowego- mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w Z. a następnie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. - [...], który jako organ odwoławczy uchylił ww. decyzji S. z [...] czerwca 2010 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - zamiennego na działkach [...] i[...][...] w Z. I właśnie ta decyzja Wojewody z [...] listopada 2010 r. była przedmiotem skargi. W tym stanie sprawy należało uwzględniając - stosownie do przywołanego już przepisu art. 190 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r. - II OSKI 33/12 w niniejszej sprawie, zgodnie z ww. przepisem oraz przepisami art. 145 § 1 pkt 1 i 135 ww. ustawy orzec jak w pkt 1 wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku, opierając na przepisie art. 152 tej ustawy a zawarte w pkt 3 na przepisie art. 200 tej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie właściwy organ rozpozna więc odwołanie złożone przez uczestnika postępowania J.M. od decyzji Starosty B. z [...] listopada 2009 r. [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu (tj. Starosty) z [...] września 2009 r. - [...] w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego i projektu zagospodarowania działek nr [...] i [...] w miejscowości Z. gmina Z..